Niedostateczna stopa oszczędności krajowych powodowała, że szybki wzrost polskiego długu publicznego w ostatnich latach był finansowany niemal w całości przez inwestorów zagranicznych. Tendencja odwróciła się w 2016 roku, gdy wyłączenie skarbowych papierów wartościowych z podstawy opodatkowania podatkiem bankowym stymulowało większe zaangażowanie krajowego sektora bankowego w dług publiczny. Istnieje jednak ryzyko, że przy trwale niskim poziomie oszczędności działanie to będzie skutkowało efektem wypierania, a więc zmniejszeniem ilości pieniądza oferowanego przez banki w formie kredytów.

W 2016 roku nastąpiło odwrócenie trendu obserwowanego w poprzednich latach, polegającego na coraz większym udziale zagranicy w finansowaniu polskiego długu publicznego. Pomiędzy 2008 a 2015 rokiem udział inwestorów zagranicznych w strukturze podmiotowej państwowego długu publicznego (PDP) wzrósł z 34 proc. do 57 proc.

Na koniec 2016 roku udział ten spadł jednak o 4 pkt proc. – do 53 proc. Wartość nominalna PDP będącego w posiadaniu inwestorów zagranicznych zwiększyła się w 2016 roku o 11,2 mld zł, podczas gdy np. w 2010 i 2011 roku wartości te przekraczały 70 mld zł.

Spadek udziału inwestorów zagranicznych w PDP w 2016 roku jest związany z obniżeniem ratingu Polski przez S&P w I kwartale 2016 r. Wartość nominalna PDP będącego w posiadaniu inwestorów zagranicznych zmniejszyła się z 500,0 mld zł na koniec 2015 roku do 473,5 mld zł na koniec I kw. 2016 roku.
Prawdopodobnie pod wpływem obniżenia ratingu inwestorzy nie zrefinansowali znacznej części zapadającego wówczas długu. Może to potwierdzać tezę, że inwestorzy zagraniczni są mało stabilnym źródłem finansowania długu publicznego i szybko wycofują zainwestowany kapitał w reakcji na informacje o możliwych problemach.

Wzrost długu publicznego w 2016 roku został sfinansowany niemal w całości przez krajowe banki. Wartość nominalna PDP będąca w posiadaniu krajowego sektora bankowego zwiększyła się o 64,2 mld zł. Był to zdecydowanie największy wzrost w ostatnich latach. Polski dług publiczny zwiększył się w 2016 roku o 87,9 mld zł, co oznacza, że 73 proc. tego wzrost zostało sfinansowane przez krajowy sektor bankowy.

Rekordowy wzrost zaangażowania banków można wiązać z konstrukcją podatku bankowego. W art. 5 ustawy o podatku od niektórych instytucji finansowych stwierdza się, że „podstawę opodatkowania obniża się o wartość aktywów w postaci skarbowych papierów wartościowych”. Zakup skarbowych papierów wartościowych jest więc dla banków jedną z metod optymalizacji podatkowej, pozwalającej na obniżenie zobowiązań z tytułu podatku bankowego. Z kolei dla rządu podatek ten jest narzędziem do zwiększenia popytu na rządowe obligacje.

Wykorzystanie podatku bankowego jako sposobu na zwiększenie udziału krajowych instytucji w finansowaniu długu publicznego należy uznać za celowe działanie władz. Wynika to zarówno z wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa Finansów i wicepremiera Mateusza Morawieckiego. Wielokrotnie wskazywał on, że struktura podmiotowa jest dla niego kluczowym parametrem przy ocenie długu publicznego. Jako przykład przywoływał Japonię, gdzie dług publiczny w relacji do PKB jest niemal pięciokrotnie wyższy niż w Polsce, ale jego posiadaczami są przede wszystkim japońscy obywatele i instytucje.

Istnieje jednak ryzyko, że wzrost zaangażowania sektora bankowego w dług publiczny będzie skutkował efektem wypierania, a więc zmniejszeniem ilości pieniądza oferowanego przez banki w formie kredytów.

Dążenie rządu do zwiększenia udziału podmiotów krajowych w finansowaniu długu publicznego jest działaniem słusznym. Doświadczenia dotychczasowych kryzysów zadłużeniowych różnych państw wskazują bowiem, że najczęściej występowały one tam, gdzie udział inwestorów zagranicznych w długu był wysoki.

Wywoływanie pożądanego efektu w sposób sztuczny, poprzez regulacje podatkowe, skutkuje jednak zaburzeniem alokacji środków w gospodarce.

Ankiety NBP dotyczące sytuacji na rynku kredytowym wskazują, że w 2016 roku nastąpiło zaostrzenie kryteriów i warunków udzielania kredytów dla przedsiębiorstw. Poszukując przyczyn tego faktu niewątpliwie należy rozważyć konsekwencje wprowadzenia podatku bankowego.

Podstawowym warunkiem wysokiego udziału podmiotów krajowych w strukturze długu publicznego są wysokie oszczędności krajowe. Gwarantują one, że w systemie finansowym są wystarczające środki zarówno na finansowanie długu publicznego, jak i na kredyty inwestycyjne. Pożądane są więc zachęty do oszczędzania, w tym przede wszystkim do zwiększania oszczędności długoterminowych (emerytalnych). Stopa oszczędności gospodarstw domowych w Polsce jest ponad pięciokrotnie niższa od średniej w państwach UE.

Na potrzebę wzrostu poziomu oszczędności w polskiej gospodarce wskazuje się z najczęściej z dwóch perspektyw – finansowania bieżących inwestycji oraz zapewnienia wystarczających dochodów obywatelom na starość. Należy dodać do nich także perspektywę stabilności finansowania polskiego długu publicznego.

Autor: Jakub Sawulski, jest ekonomistą Instytutu Badań Strukturalnych i doktorantem Katedry Finansów Publicznych UEP.