– Na razie najbardziej prawdopodobne jest utworzenie funduszu gwarancyjnego jako uzupełnienia europejskiej unii bankowej – uważa dr Guntram Wolff, dyrektor Instytutu Bruegla w Brukseli, członek Rady Ekonomicznej przy premierze Francji.
Przywódcy są za
Odpowiadając na propozycję prezydenta Macrona, niechętna do tej pory idei wspólnego budżetu kanclerz Niemiec Angela Merkel wypowiedziała się w tej kwestii w czerwcu podczas Dnia Niemieckiej Gospodarki w Berlinie. Powiedziała, że można zastanowić się nad wspólnym ministrem finansów, jeżeli zaistnieją po temu odpowiednie warunki ramowe.
Jej zdaniem na dyskusję zasługuje także pomysł osobnego budżetu eurolandu, jeżeli przyczyni się to do wzmocnienia struktur.
– Nie powinniśmy mówić, czego nie da się zrobić, lecz powinniśmy się zastanowić, co ma sens – zaznaczyła szefowa niemieckiego rządu.
Propozycję budżetu strefy euro poparł także prezes Federalnego Związku Przemysłu Niemieckiego Dieter Kempf. Jego zdaniem nowe instytucje miałyby pozytywny wpływ na umocnienie unii walutowej i zapobieganie kryzysom.
– Unia ekonomiczna i monetarna musi być pogłębiona – mówił Pierre Moscovici, francuski komisarz UE ds. ekonomicznych i finansowych.
Słowa te padły w maju podczas prezentacji raportu Komisji Europejskiej zawierającego propozycję utworzenia oddzielnego budżetu dla strefy euro i Europejskiego Funduszu Walutowego.
– Musimy uruchomić na nowo proces konwergencji i potrzebujemy do tego politycznej legitymizacji – podkreślał francuski komisarz.
Unijni dyplomaci mówią o roku 2025 jako o tym, od którego wspólny budżet miałby obowiązywać.
Niejasności i wątpliwości
Idea wspólnego budżetu oraz ministra finansów strefy euro budzi jednak wiele wątpliwości – przede wszystkim dotyczących jego uprawnień. Dokument KE nie odpowiada na te pytania, potwierdza jednak silną determinację do unifikacji strefy euro, która jest również kluczowym elementem polityki zagranicznej prezydenta Macrona.
We Francji integracja strefy euro jest postrzegana jako gwarancja stabilizacji finansowej i politycznej całej Unii. Znany francuski ekonomista Thomas Picketty z Paryskiego Uniwersytety Ekonomicznego, autor książki: „Pour un traite de democratisation d’Europe” (Na temat traktatu demokratyzującego Europę), proponuje, by przy podejmowaniu kluczowych decyzji finansowych i budżetowych decydujące znaczenie miał parlament strefy euro, który proporcjonalnie odzwierciedlałby liczbę ludności eurolandu. W praktyce mogłoby się przełożyć na następujące proporcje: 24 proc. deputowanych niemieckich, 20 proc. francuskich, 18 proc. włoskich 14 proc. hiszpańskich. Picketty podkreśla, że przy podejmowaniu decyzji trudnych, np. o cięciach budżetowych, powinna być uwzględniania wola suwerenów, czyli narodów, a nie jedynie unijnej administracji.
Co na to europarlamentarzyści? W niedawnym wywiadzie dla Nikkei/Financial Times Ryszard Czarnecki, wiceprzewodniczący Parlamentu Europejskiego, podkreślał, że z pięciu pierwszych państw członkowskich UE o największym wzroście PKB aż cztery są krajami spoza strefy euro. Natomiast pięć krajów o najsłabszym wzroście PKB per capita pochodzi właśnie z strefy euro.
– Polska będzie nadal sceptyczna w kwestii wstąpienia do strefy euro. Jeśli większość członków UE podejmie decyzję o utworzeniu wspólnego budżetu strefy euro, to nas o to głowa nie boli. My nie możemy wyobrazić sobie naszej pozytywnej decyzji o wstąpieniu do eurolandu. W Polsce ponad 70 proc. obywateli popiera naszą obecność w UE, ale równocześnie około 70 proc. z nich jest przeciwko naszemu wstąpieniu do strefy euro. Zatem to nie jest nasza debata i my będziemy kontynuować naszą linię. Pamiętamy, że Polska, podpisując traktat akcesyjny, podjęła decyzję o wprowadzaniu euro. Nie zadeklarowaliśmy jednak, kiedy to zrobimy. Możemy spekulować, ze Polska może przystąpić do strefy euro nawet w 2222 roku – podsumował Ryszard Czarnecki.
Możliwe rozwiązania
Zdaniem Alaina Lamassoure, francuskiego deputowanego z ramienia Republikanów, członka Grupy Europejskiej Partii Ludowej oraz byłego ministra ds. europejskich, są trzy możliwe rozwiązania w kwestii ściślejszej integracji strefy euro.
Pierwsze to wspólny budżet europejski, który z czasem zastępowałby narodowe budżety.
Drugie to wspólny budżet europejski z głównym zadaniem finansowania europejskich inwestycji (infrastruktury, badań, innowacji).
Trzeci sposób to ustanowienie własnego budżetu w strefie euro, którego zasady byłyby do akceptowania przez państwa Europy Północnej na podstawie niektórych rozwiązań zaproponowanych w raporcie byłego premiera Włoch Mario Monti. Zespół Montiego utworzony w 2014 roku przedstawił swoje propozycje w styczniu tego roku. Raport rekomenduje finansowanie budżetu UE przez „kombinację nowych środków wynikających z konsumpcji produkcji i polityki ekologicznej państwa”, które nie zastępowałyby całkowicie składek krajowych.
– Najważniejsza jest stabilizacja finansowa całej strefy euro i zakończenie tworzenia unii bankowej, nawet jeśli stworzenie budżetu strefy euro jest uzależnione od woli politycznej i budzi wątpliwości opinii publicznej – uważa Nicolas Véron z Instytutu Bruegla.
Głównym narzędziem tworzonej unii bankowej miałby być fundusz, którego celem byłaby pomoc europejskim bankom w razie problemów finansowych. KE chce również zaoferować więcej możliwości pożyczkowych firmom i gospodarstwom domowym. Francja proponuje także emitowanie euroobligacji, nowego instrumentu do finansowania europejskiego długu. Niemcy są ostrożne wobec tej ostatniej propozycji. Jednak na tym etapie integracji uwspólnianie długu ani zmiana przepisów dotyczących obligacji państw narodowych nie wchodzą w rachubę, jak zapewniał Valdis Dombrovskis, wiceszef KE ds. euro i stabilności finansowej na konferencji prasowej w maju w Brukseli.
Zdaniem Guntrama Wolffa kluczowa przy tworzeniu wspólnego budżetu strefy euro jest odpowiedź na pytanie, jaki miałby być jego cel i co dawałby państwom strefy euro. Wspólny budżet na wzór np. szwajcarskiego czy amerykańskiego mógłby pomóc w stabilizacji finansowej eurolandu pod warunkiem, że istotne decyzje, dotyczące np. systemu ubezpieczeń społecznych, podatków czy emitowania długu, zostałyby przypisane ministrowi finansów strefy euro i/lub jej parlamentowi. Taka konstrukcja wymagałaby jednak de facto utworzenia państwa eurostrefy. A to oznacza scedowanie uprawnień państw narodowych na rzecz federacji, co w obecnej sytuacji nie jest jeszcze możliwe i wymagałoby zmiany traktatów europejskich.
Zaletą tej ostatniej konstrukcji mogłoby być zwiększenie inwestycji publicznych w strefie euro, które nie powróciły jeszcze do poziomu sprzed kryzysu finansowego z 2009 roku. Obecne obostrzenia dotyczące deficytów budżetowych państw UE nie rozróżniają wydatków na inwestycje od innych wydatków państwowych. A korzyści z inwestycji np. w infrastrukturę są raczej długoterminowe niż krótkoterminowe, co powoduje, że państwa tną wydatki na inwestycje w pierwszej kolejności przy rosnącym zbyt szybko długu publicznym.
Rozwiązaniem tego problemu mogłoby być utworzenie tzw. złotej reguły pozwalającej na zwiększanie inwestycji państwowych w eurolandzie. Środki ze wspólnego budżetu mogłyby być przeznaczane na wielkie transnarodowe projekty, jak autostrady czy sieci przesyłowe w energetyce. Takie projekty są kluczowe także, a może przede wszystkim, dla krajów spoza strefy euro, w tym dla Polski. Tutaj pojawia się pytanie o ich finansowanie. Po wyjściu Wielkiej Brytanii z UE nie będzie już składek, które ten kraj wpłacał do wspólnej unijnej kasy.
Niewątpliwą zaletą wspólnego budżetu mogłoby być zwiększenie wiarygodności pożyczkowej strefy euro, zakładając, że państwa samodzielnie nie mogłyby zwiększać swojego zadłużenia poza wyznaczony limit, a strefa euro emitowałaby swoje własne obligacje. Takie jednak rozwiązanie wymagałoby, zdaniem doktora Wolffa, znaczących wpływów podatkowych do wspólnej kasy eurolandu, a jego funkcjonowanie uzależnione byłoby również od zaufania członków strefy do instytucji oraz przekonania, że uwzględniane są interesy wszystkich członków eurolandu. Wspólny budżet umożliwiałby dostęp do kapitału państwom, które obecnie mogą mieć z tym problem (np. Grecja). Pomoc taka mogłaby mieć różne formy, np. gotówki, pomocy w postaci inwestycji czy wspólnego funduszu ubezpieczeniowego pokrywającego wydatki państwa na bezrobotnych.
Przy definiowaniu celów wspólnego budżetu konieczne jest zapewnienie ich finansowania. Tutaj możliwe jest utworzenie podatku, np. od firm, a uprawnienia związane z jego ustanowieniem leżałyby w gestii parlamentu strefy euro. Innym rozwiązaniem mógłby być system opłat lub składek od państw członkowskich. Doktor Wolff stawia pytanie, czy euroland potrzebuje wspólnego budżetu czy raczej wspólnego funduszu dedykowanego do konkretnych celów, który byłby finansowany nie z podatków, ale raczej z dobrowolnych składek państw strefy. To drugie rozwiązanie jest obecnie bardziej prawdopodobne, a zarządzanie takim funduszem mogłoby być w gestii europejskiego ministra finansów w porozumieniu z ministrami finansów państw-członków przy aprobacie najważniejszych decyzji przez parlament strefy euro.
Zdaniem profesora Jacques Delpla z Uniwersytetu Ekonomicznego w Tuluzie demokracje europejskie nie przetrwają kolejnych kryzysów finansowych i drastycznych cięć budżetowych, w tym cięć płac, a utworzenie mechanizmów zabezpieczających przed kryzysami jest kluczowe dla przetrwania strefy euro. Prawdziwe niebezpieczeństwo dla wspólnej waluty to według Delpla tzw. asymetryczne szoki, które powinny być „wchłaniane” przez kilka krajów, a nie jeden znajdujący się w danym momencie w recesji. Zdaniem Delpla są możliwe cztery scenariusze obrony przed kryzysami: federalny budżet, unia bankowa, zdanie się na rynki finansowe jako kluczowy element niwelowania szoków i kryzysów finansowych oraz wspólny fundusz gwarancyjny skonstruowany na bazie tradycyjnych modeli ubezpieczeniowych. Profesor Jacques Delpl jest zwolennikiem tego ostatniego rozwiązania.
Niezależnie od ostatecznego scenariusza ściślejszej integracji strefy euro faktem jest reset francusko-niemieckich relacji. Na wspólnej konferencji z kanclerz Merkel po zakończeniu dwudniowego szczytu unijnego prezydent Macron podkreślał: „Kiedy Francja i Niemcy mówią jednym głosem, Europa może poruszać się do przodu. Czasami to nie wystarczy, jest to warunek konieczny. Jest to więcej niż symbol”.
Autor: Katarzyna Stańko
