Ostatnie ogłoszone normy ostrożnościowe pakietu Bazylea III rodziły się w bólach przez ponad trzy lata. Pierwszy dokument konsultacyjny w sprawie zaplanowanych korekt w metodzie standardowej (SA) szacowania ryzyka kredytowego BCBS ogłosił w grudniu 2015 roku. Propozycja ta, poddana wówczas konsultacjom, zawierała przede wszystkim rewizję wcześniej obowiązujących w SA wag ryzyka dla różnych rodzajów ekspozycji. Ale nie tylko.

Obejmowała również zalecenia mające służyć m.in. zmniejszeniu zależności szacunków ryzyka od zewnętrznych ratingów kredytowych, identyfikacji wrażliwości ekspozycji na ryzyko oraz zwiększeniu porównywalności szacunków ryzyka. Wszystko to razem – pomimo późniejszej o rok korekty propozycji BCBS – spowodowało jeden z najbardziej przewlekłych sporów w historii regulacji.

Przypomnijmy, że jeszcze rok wcześniej BCBS przedstawił propozycję całościowego przeglądu księgi handlowej (FRTB). Ta reforma, mająca dość znaczące skutki dla wymogów kapitałowych banków, także w Polsce, wprowadzona zostanie już wkrótce do europejskiego prawa w ramach tzw. małej nowelizacji CRD IV i CRR. Pod koniec 2015 roku BCBS zaproponował G20 swoją koncepcję dokończenia reform.

Obejmowała ona następujące aspekty:

* podnoszenie jakości i poziomu kapitału;
* poprawa identyfikacji ryzyka przez banki;
* ograniczanie dźwigni finansowej i nadmiernej koncentracji;
* regulacje makroostrożnościowe;
* zasady zarządzania ryzykiem płynności;
* wskazania dotyczące odpowiedzialnego zarządzania;
* nadzór nad bankami.

Po trzyletniej dyskusji nad najważniejszymi propozycjami BCBS w grudniu 2017 roku osiągnięto kompromis. Ogłoszony on został jako zwieńczenie pokryzysowej reformy sektora bankowego nazwanej Bazyleą III.

„Pakiet reform zatwierdzony przez GHOS (Grupę Gubernatorów i Szefów Nadzoru, czyli organ sterujący BCBS) kończy globalną reformę ram regulacyjnych, które rozpoczęły się wraz z nadejściem kryzysu finansowego” – powiedział na konferencji prasowej po ogłoszeniu kompromisu prezes Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi, cytowany w komunikacie BCBS.

Bazylea III w telegraficznym skrócie

Rozpoczęta w 2010 roku reforma zasad ostrożnościowych w sektorze bankowym Bazylea III była odpowiedzią na globalny kryzys finansowy. Gdy kryzys wybuchł i kolejne banki ratowane były przez rządy z pieniędzy podatników, okazało się szybko, że wcześniejsze wymogi kapitałowe bardzo łatwo było obchodzić. Okazywało się, że niektóre banki miały twardy kapitał mogący posłużyć na pokrycie strat zaledwie na poziomie 1 proc. aktywów ważonych ryzykiem (RWA), choć Bazylea II wymagała co najmniej 2 proc.

BCBS miał zlikwidować luki, które pozwalały bankom na obchodzenie regulacji. Miał też stworzyć zasady zapewniające, że poszczególne banki będą bardziej odporne na ewentualność ponoszenia strat. Na pierwszy ogień poszły wymogi kapitałowe i płynnościowe. Szybko jednak okazało się, że zatykanie luk wymaga coraz bardziej szczegółowych przepisów, obejmujących wszystkie obszary działalności bankowej, takie jak rachunkowość zabezpieczeń, ekspozycje pozabilansowe czy też koncentracja ekspozycji.

O ile determinacja wprowadzania zasad Bazylei III do światowego prawa na początku była dość duża, z czasem stopniowo zaczęła wygasać, szczególnie w strefie euro dotkniętej przedłużającą się latami recesją. BCBS stał na stanowisku – z zasady słusznym – że tylko silny, dobrze skapitalizowany i mający zaufanie system bankowy może zasilać pieniądzem gospodarkę. Ale co zrobić, kiedy banki się delewarują i nie są skłonne do otwierania nowych ekspozycji, wyceny banków spadają, gdyż rynek wycenia negatywnie malejący zwrot ze słabej jakości aktywów, a zwrot z kapitału jest niższy niż koszt jego pozyskania?

Podniesienie wymogu kapitałowego, dla Tier 1 wzrósł on z 4 do 6 proc., obwarowania dotyczące jego jakości, dodatkowe wymogi dla największych banków świata, wprowadzenie norm płynności, założenie cugli ograniczających dźwignię , antycykliczne bufory kapitałowe – wszystko to zostało wprowadzone przez BCBS do końca 2015 roku. Jakie były rezultaty?

Banki na świecie i w Europie znacząco wzmocniły kapitały, skróciły dźwignię, znaczna część z nich spełnia już normy płynnościowe. Ostatni, dwunasty z rzędu monitoring wdrażania zaleceń Bazylei III, dokonany w końcu zeszłego roku przez Bank Rozliczeń Międzynarodowych pokazał, że od połowy 2011 roku najtwardszy kapitał CET 1 grupy 105 największych banków świata wzrósł z 7,2 do 12,3 proc., a w liczbach bezwzględnych z 2125 mld euro do 3738 mld euro. W Europie najtwardsze kapitały największych banków wzrosły o 56,8 proc., do 13,4 proc.

Diabeł tkwi w mianowniku

Pierwsza faza wprowadzania reformy Bazyla III koncentrowała się głównie na kalkulacji współczynników kapitałowych „od strony” licznika. W kolejnej fazie BCBS zajął się obliczaniem aktywów ważonych ryzykiem, czyli mianownikiem. Komitet postanowił przyjrzeć się temu, w jaki sposób banki mierzą ryzyko aktywów.

BCBS po wielu badaniach doszedł do wniosku, że na ryzyko kredytowe banki przeciętnie „odkładają” 75 proc. całego kapitału. 15 proc. powiązane jest z ryzykiem operacyjnym, 5 proc. – z rynkowym, na korektę wartości kredytowej (CVA) rezerwują 2 proc., a resztę – na pozostałe ryzyka. Doszedł do przekonania, że ryzyka operacyjne, rynkowe i CVA nie są przez banki wystarczająco oszacowane.

Zaczął od przeglądu księgi handlowej (Fundamental Review of Trading Book, FRTB), czyli tego, jak banki pokrywają kapitałem ryzyko rynkowe (pozycji rynkowej, walutowe, cen towarów). Potem przyszła kolej na CVA i na ryzyko operacyjne, a także standardy dotyczące sekurytyzacji. A wreszcie – ponownie – na wagi ryzyka kredytowego używane w metodzie standardowej oraz porównywalność mierzenia ryzyka tą metodą i metodą IRB. Każdy taki przegląd (a wymienione zostały tylko niektóre) skutkował zaleceniami, które powodowały, że wymogi kapitałowe stawały się większe i większe.

W ostatecznym dokumencie, podsumowującym najnowsze wprowadzone zalecenia, BCBS raz jeszcze zrewidował te dotyczące ryzyka operacyjnego, wychodząc z założenia, że obliczanie go przed kryzysem obnażyło słabość stosowanego przez banki podejścia. Ponadto banki zapłaciły niebotyczne kary za „złe zachowanie”. Według obliczeń Boston Consulting Group w latach 2009-2016 wyniosły one 321 mld dolarów, z czego 118 zapłaciły europejskie banki, a 204 mld dolarów – amerykańskie. Wszystkie te straty były niemożliwe do przewidzenia za pomocą modeli wewnętrznych. Dlatego nie mogą one być stosowane do szacowania ryzyka operacyjnego.

Wymóg kapitałowy na ryzyko operacyjne ma pokrywać ryzyko strat wynikających z nieodpowiednich procesów wewnętrznych, błędów ludzi, nieprawidłowo działających systemów lub ze zdarzeń zewnętrznych. Żeby go ustalić, banki będą musiały przejrzeć swoje straty operacyjne w ciągu ostatnich 10 lat. Wymóg będzie iloczynem współczynnika poniesionych w przeszłości strat i zmian zysku brutto, odpowiadającym wzrostowi wielkości prowadzonego przez bank biznesu.

BCBS zwiększył także wymóg wskaźnika dźwigni (LR) dla największych banków świata (G-SIB). Wskaźnik ten to odwrotność dźwigni – w liczniku jest kapital Tier 1, a w mianowniku ekspozycje bilansowe i pozabilansowe (w tym instrumenty pochodne, transakcje repo i inne transakcje finansowane z użyciem papierów wartościowych). Wcześniej przyjęto, że nie może być on mniejszy od 3 proc. 

Dodatkowy bufor wskaźnika dźwigni dla G-SIB wynosi połowę dodatkowego bufora kapitałowego opartego na ryzyku. A więc gdy specyficzny bufor kapitałowy dla danego G-SIB wynosił 2 proc., bufor LR będzie wynosił dodatkowo 1 proc., co oznacza, że kapitał Tier 1 takiego banku nie może być mniejszy niż 4 proc. wszystkich jego ekspozycji.

Dyskretne korzyści z ratingów wewnętrznych

”Ostrożne i wiarygodne wyliczenie aktywów ważonych ryzykiem jest integralnym elementem ram kapitału opartego na ryzyku” – pisał BCBS, uzasadniając kolejne kroki. Jego badania potwierdziły, że istnieje duże zróżnicowanie aktywów ważonych ryzykiem w różnych bankach i nie można wytłumaczyć go wyłącznie różnicami w ryzykowności portfeli. Przeciwnie, ryzyko bardzo podobnych aktywów mierzone jest rozmaicie. A to znaczy, że banki w zależności od tego, jak je mierzą, odkładają więcej lub mniej kapitału. W ten sposób wskaźniki kapitałowe stają się nieporównywalne i trudno mieć do nich zaufanie.

Ta zmienność dotyczy zwłaszcza części banków – głównie wielkich – które stosują modele wewnętrzne do oceny ryzyka. Teoretycznie modele te powinny umożliwiać dokładniejszy pomiar ryzyka niż standardowe wagi z góry narzucone przez nadzorców. Stosowanie modeli wewnętrznych staje się okazją do minimalizowania wag ryzyka, żeby wymogi kapitałowe były niższe – zaobserwował BCBS.

Płynął z tego wniosek, że konieczne jest ograniczenie tendencji do zaniżania wymogów kapitałowych przez banki stosujące metodę IRB. BCBS uznał, że banki stosujące ją do oceny ryzyka kredytowego nie powinny czerpać z tego korzyści w postaci odkładania mniejszego kapitału na analogiczne ekspozycje. Początkowo bazylejscy regulatorzy dawali do zrozumienia, że porównywalność wag ryzyka z metodą standardową, czyli output floor, powinna być na poziomie 90 proc. To oznacza, że bank stosujący metodę IRB mógłby „zyskać” mniejszy wymóg kapitałowy, niż używający SA o 10 proc.

– BCBS wskazywał na konieczność uwrażliwienia na ryzyko, uproszczenie metod i wprowadzenie porównywalności – mówi Paweł Flak, partner w firmie doradczej EY.

Najnowsze reformy wprowadziły też ograniczenia do oszacowania parametrów ryzyka przez banki stosujące metodę IRB. Nie można stosować zaawansowanego podejścia (A-IRB) w odniesieniu do ekspozycji wobec instytucji finansowych i dużych przedsiębiorstw. Bank musi też przeprowadzić własne due diligence, udzielając kredytu dużemu przedsiębiorstwu. Banki stosujące metodę IRB muszą przyjąć też minimalne poziomy prawdopodobieństwa niewykonania zobowiązania przez kontrahenta. Do ekspozycji kapitałowych natomiast w ogóle nie można stosować metody IRB.

Spór o wagi ryzyka

Stały wzrost wymogów kapitałowych przy ciągłym spadku rentowności sektora i słabości gospodarki strefy euro spowodowały obawy, że dalszy wzrost wymogów zaszkodzi kredytowaniu gospodarki. Finansowanie gospodarki w Europie jest znacznie bardziej uzależnione od sektora bankowego niż np. w USA, gdzie dominuje rynek kapitałowy.

Banki w Europie utrzymują poza tym ryzyko kredytów hipotecznych w swoich bilansach, podczas gdy amerykańskie transferują je do agencji rządowych Fannie Mae i Freddie Mac. Wsparta przez lobby bankowe Unia powiedziała zdecydowanie – „nie” propozycjom BCBS, choć ten gotów był już obniżyć output floor do 75 proc. Komisarz ds. usług finansowych Valdis Dombrovskis mówił nawet, że output floor w ogóle nie jest potrzebny. Stanowczą rezolucję sprzeciwiającą się nowym normom przyjął w końcu 2016 roku Parlament Europejski.

– Nie możemy wesprzeć takich rozwiązań, które ważyłyby niekorzystnie na finansowaniu gospodarki w Europie – mówił we wrześniu 2016 roku Valdis Dombrovskis.

Kompromis był jednak konieczny, gdyż chodziło o takie skalibrowanie zasad, by miały szansę zostać powszechnie przyjęte i stosowane na całym świecie. W przeciwnym wypadku banki korzystałyby z arbitrażu regulacyjnego i zasady byłyby martwe. Nie sposób jednak nie zauważyć, że opór Unii przeciwko wyższym wagom ryzyka na kredyty hipoteczne dla małych i średnich firm oraz wobec wyższego output floor nastąpił w momencie, gdy gospodarka wchodziła już wyraźnie w cykl wzrostowy. Przyszłość może pokazać, że był on krótkowzroczny. Zawarcie kompromisu – głównie pomiędzy Unią a USA – przedłużało się także z powodu ustąpienia odpowiedzialnego za nadzór członka Fed Daniela Tarullo. Negocjacje trwały grubo ponad rok.

Ostatecznie ustalono, że wyliczenia aktywów ważonych ryzykiem dokonane za pomocą modeli wewnętrznych nie mogą łącznie stanowić mniej niż 72,5 proc. aktywów ważonych ryzykiem, obliczonych metodą SA. Oznacza to, że bank stosujący metodę IRB może osiągnąć korzyści wynoszące najwyżej 27,5 proc. wymogu kapitałowego.

Zaaprobowane zostało też większe zróżnicowanie wag ryzyka w metodzie SA. Na ekspozycje wobec małych i średnich przedsiębiorstw waga ryzyka obniżona została – zgodnie z oczekiwaniami Unii – do 65 proc., z proponowanych 85 proc. Ale na ekspozycje na venture capital waga ryzyka wzrosła do 400 proc.

Kompromis obejmował też znaczące wydłużenie wejścia w życie większości zasad – mają one obowiązywać od początku 2022 roku. Output floor ma wchodzić stopniowo od wysokości 50 proc. w 2022 roku. do pełnej wysokości 72,5 proc. dopiero w 2027 roku, przy czym przez ten okres lokalny nadzorca może go obniżyć nawet do 25 proc.

Czy BCBS zakończył reformę nazwaną Bazylea III? Prawdopodobnie tak. Będzie teraz oceniał jej skutki i być może zaproponuje korekty. Wbrew powszechnej opinii reforma ostrożnościowa nie została wcale zakończona. I zakończona nie powinna zostać, co nie znaczy, że nie powinna być korygowana.

Równocześnie z ogłoszeniem zakończenia reformy BCBS ogłosił dokument dyskusyjny dotyczący traktowania długu rządowego. Dla bezpieczeństwa systemu bankowego to kluczowe zagadnienie, co pokazał kryzys zadłużenia w strefie euro. I od tamtego czasu zamiatane pod dywan. Odejście od wagi ryzyka zero czy też nałożenie limitów ekspozycji na dług rządowy mogłoby przerwać błędne koło związku pomiędzy rządami i bankami. Być może to właśnie jest początek Bazylei IV.

Autor: Jacek Ramotowski