Niemal każdy minister finansów chciałby zmienić proces planowania budżetu tak, aby wydawanie publicznych pieniędzy było racjonalne, efektywne i dało się zaplanować na lata. Wielu podejmowało się tego zadania. Ostatnim był Paweł Szałamacha. Wiosną 2016 r., kiedy kierował jeszcze resortem finansów, opracowano w nim założenia reformy systemu budżetowego. Rząd przyjął je w lipcu tego samego roku i od tamtej pory wokół zmian panuje cisza. Wiele wskazuje jednak, że wkrótce prace przyśpieszą. W Ministerstwie Finansów usłyszeliśmy, że konkretne projekty zmian w przepisach powinny być gotowe w najbliższych miesiącach. Pełne wdrożenie reformy może jednak potrwać jeszcze kilka lat.

– Pierwsze elementy są już właściwie od tego roku używane. Prace nad projektem budżetu na 2019 r. trwają już od lutego – mówi nasz rozmówca z MF. Zwraca uwagę, że do idei reformy przekonany jest zarówno Tomasz Robaczyński, nowy wiceminister finansów odpowiedzialny za budżet, jak i szefowa resortu Teresa Czerwińska.

– Taka reforma nie może powstać szybko, bo wymaga zmian kilku ustaw. Do tego muszą być do niej przekonani nie tylko pracownicy pionu budżetowego w MF, ale również setki dysponentów, bo zmiany zrewolucjonizują ich sposób pracy. To pewnie będzie budziło duży opór – mówi nam urzędnik MF.

Zagraniczne wsparcie

Zmianę myślenia o konstruowaniu planu dochodów i wydatków od lat rekomenduje nam Międzynarodowy Fundusz Walutowy. W opublikowanym kilka dni temu raporcie, który jest pokłosiem wizyty misji ekspertów z Waszyngtonu w Warszawie, chwali inicjatywę MF. Ciepło wypowiadają się o niej również przedstawiciele Banku Światowego i Komisji Europejskiej.

Na czym mają polegać modyfikacje? MF chce czerpać z wzorców planowania, jakie funkcjonują m.in. w Niemczech, Francji czy Szwecji. Proces budżetowy ma się rozpoczynać jak najwcześniej. Zgodnie z założeniami przygotowanie projektu na następny rok zacznie się już w styczniu od aktualizacji bazy wydatkowej i ewentualnego uzupełnienia jej o nowe plany we współpracy z innymi ministerstwami. Od lutego do kwietnia potrwa dialog polityczny między MF, resortami oraz kancelarią premiera na temat tego, jak w perspektywie trzech lat mają wyglądać: wskaźnik wynagrodzeń, limity wydatków i scenariusz makroekonomiczny. Z tych rozmów ma się wyłonić projekt wieloletnich założeń budżetowych. Maj i czerwiec upłyną na rozmowach w ramach rządu, jak podzielić limit wydatków. W lipcu ma być już gotowy projekt wieloletnich ram dla kasy państwa i projekt ustawy budżetowej, który trafi do konsultacji, a we wrześniu pod obrady rządu.

Wieloletnie ramy budżetowe, czyli prognoza dochodów i wydatków na dwa kolejne lata, to jeden z istotniejszych punktów reformy. Rząd będzie przyjmował ramy razem z projektem ustawy budżetowej.

Reforma zmniejszy wpływ ministra finansów na priorytety wydatkowe, a jego rola będzie polegała głównie na prowadzeniu negocjacji budżetowych. Pozostali ministrowie mają zyskać większą elastyczność w wydatkowaniu, ale też odpowiedzialność za efektywną realizację priorytetów rządu.

Planować w dłuższym terminie

Dziś oprócz ustawy regulującej plan dochodów i wydatków państwa co rok MF tworzy też budżet w ujęciu zadaniowym. Rozpisuje w nim wydatki na poszczególne zadania realizowane przez państwo. Stopień ich realizacji określany jest specjalnymi miernikami. Dla przykładu na wsparcie konkurencyjności i innowacyjności gospodarki na ten rok zaplanowano 2,72 mld zł. Miernikiem, który ma pokazać, czy dzięki tym pieniądzom zrealizowano zadanie, jest wzrost produktywności siły roboczej, obliczonej jako proporcja wartości PKB do liczby zatrudnionych w gospodarce. W tym roku wzrost produktywności ma wynieść co najmniej 3 proc.

Ale tworzenie budżetu zadaniowego to trochę sztuka dla sztuki. Bo nikt nikogo nie rozlicza z uzyskania zakładanych mierników. Dlatego taka forma przygotowywania ustawy zniknie.

– Dokonując bieżących analiz, też nie korzystamy z budżetu zadaniowego. Interesują nas główne wielkości takie jak dochody, wydatki, deficyt czy potrzeby pożyczkowe, bo to może mieć wpływ na wyceny obligacji i kurs złotego – mówi Rafał Benecki, główny ekonomista ING Banku Śląskiego. Ale dodaje, że całkowite odejście od budżetu zadaniowego nie jest najlepszą informacją, bo plan wydatków w takim ujęciu jest bardziej jasny niż ten ze zwykłej ustawy.

– Jak ktoś chce głębiej przeanalizować strukturę wydatków, to budżet zadaniowy jest w tym pomocny. Bo z przejrzystością statystki budżetowej nie jest najlepiej – mówi.

Według ekonomisty dobrym pomysłem jest położenie większego nacisku na budżetowanie średnioterminowe. Benecki przypomina, że to jedno z zaleceń MFW dla polskiego rządu już sprzed wielu lat. Teoretycznie już dziś mamy planowanie finansów państwa w kilkuletniej perspektywie, służy do tego aktualizowany co rok wieloletni plan finansowy. Ale w praktyce WPF jest wypełniany tylko w pierwszym roku. Lata kolejne są zwykle znacząco rewidowane w następnych edycjach planu i założenia z niego nie są żadną kotwicą dla rządzących.

– Podstawowym plusem budżetowania średnioterminowego jest to, że ustalona w nim ścieżka deficytu jest mniej wrażliwa na cykl polityczny. Czyli minister finansów dostaje do ręki dodatkowy argument, by blokować zakusy na zwiększanie wydatków przez inne resorty. Teraz służy mu do tego tylko reguła wydatkowa – wyjaśnia Rafał Benecki. Jego zdaniem ryzykowny jest jednak pomysł, by ciężar decyzji o planowaniu dochodów i wydatków przenieść z MF do kancelarii premiera. Bo skutek może być odwrotny do zamierzonego.

– Plan powstający w kancelarii premiera będzie musiał uwzględniać interesy wszystkich ministerstw i może nie być zbyt ambitny. Jedyną kotwicą będą wytyczne Komisji Europejskiej, ale może być naturalna tendencja do szukania pieniędzy na dodatkowe wydatki – ocenia ekspert. ⒸⓅ

>>> Czytaj też: Szara strefa się kurczy