Według badań Eurobarometru z grudnia 2017 roku 64 proc. mieszkańców strefy euro uważa, że wspólna waluta to dobra rzecz, a 25 proc., że zła. Jedynym krajem strefy euro, w którym więcej jest niezadowolonych ze wspólnej waluty niż jej zwolenników okazała się Litwa.

Zwolennikiem wyjścia Włoch ze strefy euro jest niedoszły minister finansów Paolo Savona, którego nominację zablokował prezydent, więc ostatecznie Savona w nowo powstałym rządzie Giuseppe Contiego został ministrem ds. europejskich. Wielu Włochów podziela pogląd Savony, że wejście do Unii Walutowo-Gospodarczej było błędem i stało się przyczyną trwającej od ponad dekady stagnacji włoskiej gospodarki.

Rynki finansowe na eurosceptyczny rząd zareagowały dość spokojnie, nie wierząc, że podejmie on kroki, prowadzące do konfliktu z Komisją Europejską i wyprowadzi kraj ze strefy euro. Jeżeli jednak zrealizuje program, uzgodniony przez dwie partie tworzące rząd, opuszczenie strefy euro może okazać się jego konsekwencją.

Czy euro zaszkodziło Włochom

Włochy są jednym z sześciu państw założycieli Unii Europejskiej i jednym z 11, które powołały unię walutową, przeciw której dziś się buntują.

Wstępując do strefy euro, nie spełniały kryteriów z Maastricht. Miały wysoki dług publiczny – skutek polityki fiskalnej, którą kolejne rządy prowadziły w latach 70. i 80. XX wieku. W roku 1970 dług publiczny Włoch wynosił zaledwie 37,2 proc. PKB.

Przeciwnicy wspólnej waluty europejskiej twierdzą, że zaszkodziła ona gospodarkom słabszym. Rządy i banki centralne straciły kontrolę nad polityką pieniężną, a częściowo także fiskalną (konieczność utrzymywania deficytu poniżej 3 proc. PKB). Stopy procentowe były zbyt niskie, co zachęcało mieszkańców południa Europy do zaciągania kredytów i spowodowało wzrost cen nieruchomości. Euro było zbyt silne, co utrudniało eksport i powodowało wysoki deficyt na rachunku bieżącym bilansu płatniczego.

Sytuacja we Włoszech nie potwierdza jednak tych zarzutów. We Włoszech na początku lat 2000. – inaczej niż w Hiszpanii – nie doszło do szybkiego narastania prywatnego długu, ani też – jak w Grecji – długu publicznego. Napływ kapitału zagranicznego był umiarkowany, a deficyt na rachunku bieżącym niewielki. Nie istniała więc potrzeba szybkiego przywracania równowagi zewnętrznej, co wiąże się z odpływem kapitału i głęboką recesją.

Włochy nie potrzebowały ratowania banków ani nie zostały poddane polityce austerity (zaciskania pasa) – miały większe deficyty budżetowe niż średnia strefy euro, ale nie tak znaczne, jak kraje, które przeszły kryzys. Zacieśnienie fiskalne między rokiem 2009 (największy deficyt), a 2012 (deficyt obniżony do poziomu niższego niż 3 proc. PKB) wyniosło zaledwie 2,3 punkty procentowe. Trudno więc winić za stagnację gospodarki włoskiej Komisję Europejską, która narzuca krajom UE, a zwłaszcza strefy euro politykę równoważenia finansów publicznych i gospodarki. Średnia rentowność papierów dłużnych rządu włoskiego obniżyła się między rokiem 2001, a 2017 o ponad 4,2 punktów procentowych (4,79 proc. do 0,55 proc.), a koszt obsługi długu spadł o 2,3 punkty procentowe. Gdyby oszczędności te zostały w całości wykorzystane na poprawę finansów publicznych, Włochy miałyby dziś budżet zrównoważony.

Włoska stagnacja to efekt braku reform strukturalnych, sztywnego rynku pracy, a także niskiego przyrostu naturalnego. Hiszpania ucierpiała w czasie kryzysu silniej niż Włochy, ale szybciej reformowała gospodarkę, która powróciła do stabilnego wzrostu. PKB na głowę mieszkańca Hiszpanii, z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej jest wyższe niż we Włoszech. Włochy – inaczej niż Hiszpania – nie dokonały restrukturyzacji banków i nie skorzystały z ich dofinansowania przez Europejski Mechanizm Stabilizacyjny. W efekcie banki włoskie są w gorszej sytuacji niż w krajach, które przeżyły kryzys.

Reformy rynku pracy były mniej ambitne niż hiszpańskie. Najważniejszą reformą fiskalną była redukcja ciężaru publicznych emerytur poprzez obniżenie poziomu świadczeń i podniesienie wieku emerytalnego. Były to zmiany niepopularne, a nowy rząd obiecał je uchylić. W dodatku rząd Contiego proponuje szereg wydatków socjalnych i obniżek podatków.

Rząd chce zapewnić wszystkim dochód gwarantowany w wysokości 780 euro miesięcznie, co będzie kosztowało budżet ok. 16 mld euro i zapewne spowoduje wzrost bezrobocia (choć beneficjenci będą zobowiązani do aktywnego szukania pracy). Podatek od dochodów osobistych ma mieć dwie stawki – 15 proc. i 20 proc. Ulgi podatkowe dla rodzin mają zostać zwiększone. Zadeklarowano też wycofanie się z wcześniejszej propozycji podniesienia w 2019 roku podatków pośrednich. Utracone wpływy z podatków wyniosą ok. 75 mld euro, a cały program kosztować ma ponad 0,5 proc. PKB, co stworzy ryzyko przekroczenia przez deficyt fiskalny poziomu 3 proc. i oznaczać będzie ponowne objęcie Włoch procedurą nadmiernego deficytu, z negatywnymi konsekwencjami dla kraju.

Za i przeciw euro

W 2014 roku trzech włoskich ekonomistów – Paolo Manasse, Tommaso Nannicini i Alessandro Saia przeanalizowało scenariusz alternatywny – rozwój Włoch poza strefą euro. Z ich modelu wynika, że obroty handlowe Włoch ze wszystkimi krajami Unii Europejskiej (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii) wzrosły, średnio o 38 proc. w latach 1999-2011 dzięki obecności w strefie euro. Każdego roku eksport był o 0,5 proc. wyższy, a import o 2 proc. niż w scenariuszu pozostania Włoch poza strefą euro. Wyższa dynamika importu niż eksportu wskazywała jednak na utratę konkurencyjności towarów i usług włoskich w stosunku do partnerów europejskich.

Euro spowodowało obniżenie inflacji we Włoszech w stosunku do hipotetycznego scenariusza pozostania przy własnej walucie. Przeciętnie w latach 1999-2009 inflacja każdego roku była o 0,3 pkt proc. niższa. Z przyjętego modelu wynika jednak, że euro zahamowało wzrost PKB w latach 1999-2011 o 3,7 pkt proc. (0,3 pkt proc. rocznie).

Ten sam model wskazuje jednak, że również niemieckie PKB rosłoby szybciej bez euro (skumulowana strata wyniosła w tym przypadku 7,4 pkt proc.), co przeczy twierdzeniom, że na wspólnej walucie skorzystały kraje Północy UE, zwłaszcza Niemcy, kosztem Południa.

Wyjście Włoch z unii walutowej, co proponuje Savona, a popiera prawie połowa Włochów, pozwoliłoby na:

* poprawę konkurencyjności gospodarki, poprzez skokową lub stopniową dewaluację własnej waluty,

* stworzenie impulsu popytowego poprzez dewaluację i rozluźnienie polityki fiskalnej.

Największym zagrożeniem byłoby podniesienie oprocentowania włoskiego długu i kosztów jego obsługi. Wyższy deficyt budżetu zostałby w całości przeznaczany po prostu na wzrost kosztów obsługi długu.

W ostatnich latach przedstawiono kilka scenariuszy rozwiązania strefy euro. W Polsce ten hipotetyczny proces opisali Stefan Kawalec i Ernest Pytlarczyk w książce „Paradoks euro”. Ich propozycja sprowadza się do stopniowego wychodzenia z EMU krajów o najsilniejszej gospodarce. W swej pracy nie analizują jednak najważniejszej sprawy, z punktu widzenia Włoch i innych zadłużonych krajów – co z nominowanym w euro długiem i jego oprocentowaniem.

Daniel Stelter, założyciel niemieckiego think-tanku Beyond the Obvious i były członek Komitetu Wykonawczego Boston Consulting Group zaproponował rozwiązanie bardziej radykalne – uporządkowany proces oddłużenia strefy euro. Długi miałyby zostać częściowo wykupione przez Europejski Bank Centralny, który do tej pory wykupił 2,4 biliona euro długu w ramach programu luzowania ilościowego, a suma ta wzrośnie do 2,55 biliona euro przed końcem września, kiedy to program wykupu obligacji ma wygasnąć. Około 1,8 biliona euro z tego to dług państwowy, zakupiony proporcjonalnie do wielkości każdego kraju (pozostałe obligacje to dług przedsiębiorstw, obligacje ponadnarodowe, obligacje zabezpieczone i papiery wartościowe zabezpieczone aktywami).

Pod koniec kwietnia EBC posiadał włoski dług publiczny w wysokości 341 miliardów euro i co miesiąc kupuje obligacje włoskiego rządu za 3,5 mld euro. W posiadaniu EBC jest ponad 15 proc. włoskiego długu publicznego. Stelter proponuje, by EBC skupił jeszcze więcej długu, a następnie go anulował. Ponieważ bank centralny nie może zbankrutować, operacja taka byłaby czysto rachunkowa.

Zwolennicy takiego manewru twierdzą, że dopóki jest to środek jednorazowy, nie powinno to mieć negatywnego wpływu. Krytycy obawiają się jednak utraty zaufania do wartości pieniądza i pojawienia się wysokiej inflacji.

Włochy, po pozbyciu się części długu, nie miałyby problemu z obsługą pozostałej części. Zaczęłyby emitować własną walutę, którą Stelter umownie nazywa mini-BoT (BoT jest włoskim skrótem rachunku skarbowego, a mini odzwierciedla mały nominał). Byłyby to nieoprocentowane bony skarbowe, zabezpieczone wpływami z podatków, denominowane w euro, ale drukowane tylko we Włoszech. Przez pewien czas byłyby walutą równoległą, a z czasem jedyną obowiązującą we Włoszech.

Propozycja Steltera ma oczywiste słabe strony. Zaufanie do EBC i do euro z pewnością by spadło, powodując duże zamieszanie na rynkach światowych. Włochy musiałyby swoje oddłużenie negocjować z Niemcami i innymi krajami Północy, które dotychczas nie były skłonne do darowania długów.

Przede wszystkim jednak powrót do suwerennej waluty nie byłby żadną gwarancją wydobycia się włoskiej gospodarki ze stagnacji, której źródłem są problemy strukturalne i instytucjonalne, a nie zbyt silna waluta.

Włochy przed euro

Po II wojnie światowej Włochy rozwijały się bardzo szybko, doganiając najbogatsze kraje Europy Zachodniej. Niekorzystne zmiany w gospodarce włoskiej nastąpiły w latach 70., co zostało wywołane wyczerpaniem się możliwości szybkiego wzrostu zatrudnienia w wydajnych przedsiębiorstwach położonych na północy kraju, a także dwoma szokami naftowymi, które przyspieszyły inflację. Spadała dynamika PKB, a także dynamika eksportu. Wzrost cen importowanej ropy i gazu spowodował deficyt na rachunku bieżącym i wzrost zadłużenia zewnętrznego Włoch.

Waluta włoska – lir – traciła na wartości w stosunku do dolara i niemieckiej marki, co podnosiło inflację, która w 1973 roku przekroczyła 10 proc., a w roku 1980 – 20 proc. Inflację generowała polityka Banku Włoch, który finansował 80 proc. zapotrzebowania rządu na pożyczki. Dopiero w 1977 roku udział ten został zmniejszony do 30 proc. Choć w latach 70. XX wieku wszystkie kraje zachodnie miały okresy wysokiej inflacji, lir tracił wartość w stosunku do innych walut. Drugi szok naftowy, w 1979 roku doprowadził do gwałtownego wzrostu deficytu budżetowego, który wynosił 10 proc. PKB. W 1981 roku około 60 proc. długu publicznego miało termin zapadalności nie dłuższy niż rok. Dług publiczny w roku 1980 osiągnął poziom 56,6 proc. PKB, a dziesięć lat później już 94,3 proc. W roku 1992 po raz pierwszy przekroczył 100 proc. PKB.

Skandale korupcyjne, w które zamieszany był Bank Włoch były jedną z przyczyn „rozwodu” banku ze Skarbem Państwa, zainicjowanym w 1981 roku przez ministra skarbu Beniamino Andreattę. Bank nie był już zobowiązany do skupywania rządowych papierów dłużnych, które zaczęły być sprzedawane na rynku. O ile wcześniej oprocentowanie długu miało ujemną realną stopę procentową, to w latach 80. XX wieku była ona już dodatnia i wynosiła 4-4,5 punktów procentowych ponad inflację. Obsługa długu stała się bardzo droga, stanowiąc ok. 10-11 proc. PKB.

Nierównowaga fiskalna pogłębiała się z kilku powodów:

Rosły wydatki socjalne i Włochy stawały się państwem dobrobytu, na wzór krajów Europy Północnej. Nie uwzględniono przy tym włoskiej specyfiki – dużych różnic między bogatą Północą i biedniejszym Południem, co prowadziło do różnych patologii (nadużywania opieki socjalnej).

Brak elastyczności rynku pracy i wzrost płac wymuszany przez związki zawodowe podniosły trwale stopę bezrobocia do 12 proc.

Sposobem na obniżenie bezrobocia miały być inwestycje publiczne, które spowodowały w latach 80. nadmierny wzrost wydatków budżetowych. Efektywność inwestycji na skutek źle działającej biurokracji była niska, a efekty w postaci wzrostu zatrudnienia i PKB okazały relatywnie małe, przy wysokich kosztach.

Obniżyła się skuteczność poboru podatków. W efekcie społeczeństwo było bogatsze niż wynikałoby ze statystyk (część firm działała w szarej strefie), a państwo, by funkcjonować, musiało się zadłużać. Presja na obniżenie deficytu budżetowego była mniejsza niż w innych krajach, gdyż gospodarstwa domowe, płacąc relatywnie niskie podatki miały duże oszczędności, które mogły finansować potrzeby pożyczkowe państwa.

Deficyt budżetowy był wynikiem wielu krótkowzrocznych decyzji podejmowanych przez niestabilne rządy, które zależne były od grup interesu.

Na początku dekady lat 90. Włochy znalazły się w dramatycznej sytuacji finansowej, z deficytem budżetu wynoszącym około 9-10 proc. PKB i długiem publicznym przekraczającym 90 proc. PKB. W dodatku pogrążone były w permanentnym kryzysie politycznym. W tych okolicznościach premier Giuliano Amato podjął się naprawy finansów publicznych.

Ustawa budżetowa i szereg innych ustaw przyjętych w roku 1992 obniżyły deficyt fiskalny o 6 punktów procentowych i uratowały Włochy przed koniecznością ogłoszenia niewypłacalności. Ograniczono wydatki socjalne, przeprowadzono szereg prywatyzacji i zlikwidowano system „udziałów państwowych” (Partecipazioni Statali), czyli obecności Skarbu Państwa w wielu spółkach. Deficyt finansów publicznych spadł w 1997 roku do 3 proc. PKB, a w roku 2000 poniżej 1 proc. PKB. Reformy, w tym reforma emerytalna z 1997 roku, poprawiły stan finansów publicznych i doprowadziły do obniżenia długu publicznego – w latach 1994-2000 spadł on o 12,7 pkt proc.

Przystąpienie w 1997 roku do Unii Gospodarczej i Walutowej (EMU- strefy euro) było przez włoskich polityków traktowane jako gwarancja utrzymania dyscypliny fiskalnej i stabilności makroekonomicznej. Reguły fiskalne obowiązujące kraje strefy euro miały chronić finanse państwa przed nieodpowiedzialnymi decyzjami niestabilnych rządów.

Efektem polityki cięć budżetowych była krótkotrwała recesja w 1993 roku, a jednocześnie szybkie obniżenie oprocentowania długu. Rentowność rocznych bonów skarbowych spadła z 14 proc. w roku 1993 do 5 proc. w 1998 i w podobny stopniu rentowność obligacji, a koszt obsługi długu z ponad 12 proc. PKB w roku 1993 do 6 proc. w roku 2000. Spadła też inflacja.

Problemem pozostał niski wzrost gospodarczy, który utrudniał dalsze obniżanie długu.

Autor: Witold Gadomski