● W jakim zakresie prawo zamówień publicznych wpływa dzisiaj na rozliczanie projektów inwestycyjnych? Utrudnia czy ułatwia ten proces?
– Dzisiejsze prawo zamówień publicznych nie utrudnia realizacji i rozliczania projektów inwestycyjnych, jest dość dobre, a przede wszystkim jest spójne z prawem unijnym. Problem dotyczy okresów minionych, kiedy prawodawstwo polskie było przedmiotem licznych zmian. Podstawowym mankamentem był zbyt długi i wielostopniowy okres implementacji prawa unijnego. Prawo zamówień publicznych od 2004 roku przeszło trzy duże nowelizacje. Prawo ochrony środowiska w zakresie ocen o oddziaływaniu na środowisko zmieniło się w sposób zasadniczy dwukrotnie, a zatem w okresie 2004–2009 obowiązywały trzy różniące się istotnie procedury. Doprowadzało to do sprzecznych interpretacji, nie sprzyjało ukształtowaniu się jednolitych linii orzeczniczych instancji kontrolujących i orzekających, a skutki takiego stanu rzeczy odczuwalne są dotkliwie jeszcze dzisiaj. Chodzi o kontrolę projektów już zrealizowanych, które były rozpoczynane kilka lat temu w innym stanie prawnym niż obowiązujący obecnie.
● Jakie problemy się pojawiły?
– Związane z ocenami ex post pod kątem zgodności realizacji projektów z obecnie obowiązującym prawem zamówień publicznych i uwarunkowaniami unijnymi. Spotykamy się z przykładami, kiedy projekty rozpoczęte przed okresem wejścia w życie prawa zamówień publicznych nie zawierały wielu elementów później wymaganych jako konieczne, a nawet miały sprzeczne ustalenia. Podobnie było po każdej nowelizacji. Okazuje się, że dzisiaj może podlegać to karze. W ubiegłym roku Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR) wydało specjalny dokument pt. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych. Wywołuje on dyskusję w środowisku inwestorów, gdyż w oparciu o zawarte w nim zapisy wymierza się, liczone procentowo od wartości kontraktu, a zatem często wielomilionowe kary. Przewiduje się, że zostanie zastosowany podział na konsekwencje błędów beneficjenta i tzw. błędy systemowe wynikające z braku spójności prawa polskiego z obowiązującym w UE. Za błędy systemowe polski rząd będzie musiał, w kwocie nałożonej kary, zwrócić pieniądze do Komisji Europejskiej, natomiast za błędy beneficjentów pieniądze wrócą na inwestycje do powtórnego rozdziału w kraju. W związku z tym, że dopiero teraz zaczynają się wspomniane kontrole, po zakończeniu inwestycji prowadzonych kilka lat temu może okazać się, iż część pieniędzy wróci do budżetu Unii Europejskiej. Jesteśmy dopiero na początku tej drogi, więc trudno powiedzieć, jakie będą ostateczne wyniki zastosowania taryfikatora i dokumentu MRR.
Reklama
● Za co inwestor może zostać ukarany?
– Chodzi o uchybienia – nie istotne naruszenia, bo te, o ile się pojawiały, były eliminowane podczas bieżących kontroli – w zakresie prawa zamówień publicznych. A w zasadzie interpretację wagi tych uchybień. Zagadnień o trudnej interpretacji jest mnóstwo, ale typowymi są zapisy dotyczące podzleceń i podwykonawców. Kilka lat temu obowiązywał zakaz wykonywania inwestycji siłami innymi niż tej firmy, która wygrała bezpośrednio w przetargu. Dzisiaj wolny rynek unijny mówi o pełnej dowolności zatrudniania podwykonawców, a zamawiający nie może nawet żądać wykazania ich w ofercie przetargowej. Trudno zatem weryfikować doświadczenie oferenta, które zapewnia bezpieczeństwo profesjonalnego wykonania specjalistycznych inwestycji. Wracając jednak do pytania: za co jeszcze inwestor może zostać ukarany, można wymienić długą listę potencjalnych naruszeń stanowiącą załącznik do taryfikatora. Jedna z pierwszych kategorii to: niedopełnienie obowiązku przekazania ogłoszenia o zamówieniu do UOPWE (Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich – red.), przy jednoczesnym zapewnieniu „odpowiedniego poziomu upublicznienia”. To obszerna kategoria pozostawiająca szerokie pole interpretacji. Podobnie „wadliwość zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty lub o wykluczeniu z postępowania”.
● Czy PKP PLK otrzymała już jakąś karę i za jakie uchybienia?
– Tak, jednemu z projektów wymierzono pierwszą karę. Po analizie podjęliśmy jednak próbę obrony, motywując złożone odwołanie tym, iż w konsekwencji uchybienia w prowadzonym przez PKP PLK postępowaniu nie można doszukać się żadnego poszkodowanego. Stoimy na stanowisku, że nie powinny być nakładane kary za uchybienia, które nie skutkują wymierną szkodą. Są to drobne naruszenia mające wyłącznie charakter formalny i nie wywołują żadnych skutków finansowych. Między innymi chodzi o poważną korektę finansową za to, że w jednym z postępowań przetargowych żądaliśmy dokonywania tłumaczeń dokumentów przez tłumaczy przysięgłych, podczas kiedy być może wystarczyłoby zwykłe tłumaczenie. Kolejna nasza nieprawidłowość to żądanie oświadczeń VAT 5 w celu przejrzystości w rozliczeniach różnic VAT dla podmiotów zagranicznych i krajowych. Ponieważ dokument ten nie znajdował się w obligatoryjnym wykazie dokumentów, których możemy żądać, dostaliśmy za to karę finansową. Dodam również, że firmy, które nie dostarczyły tego oświadczenia, zostały dopuszczone do procedury przetargowej i żadna z nich nie wniosła z tego tytułu skargi. Niemniej jednak organ kontrolujący uznał powyższe za uchybienia kwalifikujące się do zastosowania taryfikatora kar.
● Jaki ma to wpływ na realizację inwestycji?
– Omawiane problemy dotyczą okresów rozliczeń i monitoringu powykonawczego. Niemniej wiele zespołów zamówień publicznych postępuje teraz coraz bardziej ostrożnie podczas oceny ofert, odrzucając oferty i pozostawiając sporne kwestie do rozstrzygnięcia w arbitrażach. To wydłuża, a także komplikuje i tak już trudną procedurę przygotowania inwestycji. Hiszpania, kraj który także zmienił swoje prawodawstwo dopiero w momencie wejścia do UE, jest w stanie przeprowadzać duże inwestycje kolejowe w ciągu sześciu lat, licząc od podjęcia decyzji do zakończenia realizacji. W Polsce jest to niemożliwe, i nie z powodu braku doświadczenia, ale głównie z powodów formalnych. Dlatego obecny zarząd PLK skupia się na starannym przeanalizowaniu tych różnic, aby wyspecyfikować i usunąć wadliwe elementy po stronie organizacji, a wprowadzić te, które mogłyby usprawnić cały proces inwestycyjny. Będziemy również zgłaszać projekty zmian w zakresie prawa, by przestało być przyciasnym gorsetem dla inwestorów (prefinansowanie inwestycji kolejowych, zamówienia publiczne).
● Co konkretnie zostanie zrobione w celu usprawnienia procesów inwestycyjnych?
– Naszym celem jest wypracowanie wewnętrznego wzorca zarządzania procesem realizacji unijnych projektów kolejowych. Opracowujemy standardowe dokumentacje przetargowe dla każdego typu zamówienia publicznego. Każdej fazie projektu chcemy przypisać standardowe terminy, które nie powinny być bez szczególnego uzasadnienia przekraczane, jak również jednoosobową odpowiedzialność za prowadzenie danej fazy projektu. Zakończyliśmy audyt projektów wcześniejszych, uzyskując szeroki wachlarz przypadków, w tym również uchybień oraz ocen umiejętności pracy zespołów i dyrektorów projektów. Błędy zamierzamy wyeliminować, przeszkolimy też całą kadrę do pracy w jednolitych standardach zarządzania projektami. Nowe standardy zaczniemy wdrażać już w lipcu tego roku. Przygotowujemy również specjalny podręcznik opisujący fazy projektowania i realizacji inwestycji kolejowych. Chcemy, aby każdy dyrektor posługiwał się tym podręcznikiem na co dzień. Prowadzenie inwestycji stanie się poniekąd manufakturą, a PKP PLK fabryką inwestycji. Efekty tych zmian powinny być już widoczne w przyszłym roku, kiedy w fazę przygotowania i realizacji inwestycji wejdą koleje projekty z listy Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko czy regionalnych programów operacyjnych.