Jest ono kontynuacją prób podejmowanych w latach 2006–2008 w celu uzyskania wyraźnej poprawy jakości prawa stanowionego w Polsce. Obok dążenia do wzrostu jakości procesu legislacyjnego na czoło wysuwa się zamiar uproszczenia obowiązującego prawa. Nie uda się tego zrealizować bez wyraźnego obniżenia istniejących ciągle wysokich kosztów i barier administracyjnych oraz biurokratycznych. Z tych to między innymi powodów są krytykowane skutki regulacji, które zostały wprowadzane całkiem niedawno, bo w latach 2006–2008.

Sprawne funkcjonowanie gospodarki i przedsiębiorstw w ogromnej mierze zależy od efektywności systemów instytucjonalnych. Ma więc rację laureat Nagrody Nobla z 1993 roku Douglass C. North, że to „instytucje są regułami gry, a organizacje jej graczami”. Rozwiązania prawne i ich efektywne funkcjonowanie są niewątpliwie jedną z takich najważniejszych instytucji. W każdej gospodarce ogromną rolę odgrywa jej prawno-instytucjonalne otoczenie. To ono oddziałuje na oczekiwania, nastroje, postawy i zaufanie biznesowe przedsiębiorców. Zwiększa lub obniża stopień ich społecznego zaufania do prowadzonej polityki gospodarczej.

Z tego punktu widzenia warto zauważyć, że autorzy tej ostatniej propozycji reformy regulacji dokonali trafnej diagnozy i dobrze opisali istniejącą sytuację. Jednak znacznie niżej trzeba już ocenić rezultaty ich pracy w sferze prób odpowiedzi na pytania nie co, ale jak to zrobić. Oczywiście trudno się nie zgodzić, że nie tylko zbyt duża liczba regulacji prawnych i brak dostatecznej spójności między nimi, ale też zbyt częsta ich nowelizacja świadczą o niskiej jakości i kulturze stanowionego prawa. Świadczy o tym także wielość i częsta wzajemna sprzeczność tych przepisów, które wymagają zdecydowanego uproszczenia i ograniczenia. Powinny one stać się zrozumiałe dla każdego obywatela i przedsiębiorcy.

Niestety, wpływ polityki na prawo i prawa na efektywność procesów gospodarczych staje się coraz silniejszy. Wszyscy jesteśmy zgodni co do zasady, że bieżące interesy polityczne nie mogą być wystarczającym uzasadnieniem dla wprowadzanych rozwiązań legislacyjnych, choć znacznie gorzej jest już z realizacją tej zasady. Wówczas bowiem kolejne regulacje i następujące po nich ich nowelizacje podążają za sobą z rosnącymi w zastraszającym tempie prędkościami. Sprzyja temu negatywnemu zjawisku również niska kultura prawna i równie niski poziom wiedzy prawniczej i ekonomicznej wielu spośród tych, którzy to prawo uchwalają.

Czy można temu zaradzić – tak jak się to proponuje w projekcie reformy Lepsze prawo – poprzez przesunięcie kompetencji do Rządowego Centrum Legislacyjnego, gdzie zespół kilkudziesięciu lub więcej wybitnych prawników będzie tworzyć kolejne ustaw? Raczej należy w to wątpić. Z całą pewnością pracujący tam eksperci – zajęci pilnymi bieżącymi zadaniami „na wczoraj” – nie tylko nie rozwiążą problemu ekonomiczno-społecznej analizy tworzonego prawa ex-ante. Warto w tym miejscu przypomnieć, że po przyjęciu Polski do OECD jesteśmy jako kraj do tego zobowiązani formalnie. Wymaga to szerokiej współpracy w gospodarce różnych grup interesariuszy – przedsiębiorców, organizacji biznesowych i okołobiznesowych, różnego rodzaju agencji rządowych, samorządów, organizacji konsumenckich i innych.

Jest równocześnie potrzebne interdyscyplinarne podejście do proponowanych regulacji oraz wykorzystywanie w szerszym zakresie narzędzi ekonomicznych do tworzonych rozwiązań prawnych. Taka gruntowna reorientacja jest obecnie wyjątkowo trudna między innymi z powodu żenująco niskiego poziomu wiedzy ekonomicznej wśród prawników i równie niskiego poziomu wiedzy prawniczej wśród ekonomistów. Jest to groźna sytuacja, która wymaga także zasadniczych zmian programowych i organizacyjnych – na wydziałach prawa, jak też ekonomii i zarządzania w Polsce. Ważne jest również poprowadzenie procesów naprawczych w sferze legislacyjnej w taki sposób, aby była możliwa odbudowa utraconego przez przedsiębiorców zaufania do władzy.

Oznacza to konieczność współdziałania wszystkich grup społecznych zainteresowanych przyjaznymi końcowymi rezultatami tego procesu. Jego przebieg i kalendarz nie powinny jednak być uzależnione od terminarzy wyborczych i zmieniających się opcji politycznych. Ogromnie istotne jest zapewnienie ciągłości tego procesu i jego związku z gwarancją finansowania wprowadzanych do realizacji ustaw. Od dawna należę do tych, którzy bezskutecznie postulują wprowadzenie Narodowego Rejestru Odpowiedzialności Politycznej i Społecznej za uchwalane regulacje prawne w Polsce. O ile łatwiejsze zadanie miałyby wówczas kolejne specjalne komisje sejmowe w dochodzeniu do prawdy.

Podobno w budynku Kancelarii Premiera RP jest taki pokój, w którym przechowuje się wszystkie akty prawne uchwalone od czasów Bieruta do dziś. Jeśli nawet byłaby to prawda, to jednak ciągle nie jest to jeszcze Narodowy Rejestr Odpowiedzialności przed przyszłymi pokoleniami za wprowadzane rozwiązania regulacyjne i podejmowane decyzje.

*Andrzej Herman

profesor, dziekan Kolegium Nauk o Przedsiębiorstwie w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie