„Na początek ostatniej dekady przypada nasilenie zinstytucjonalizowanych prób całościowego sterowania problemami informatyki w Polsce. Próby te mimo niejednokrotnie bardzo wysokiej rangi, jaką nadawano przyjmowanym formom organizacyjnym, były w znacznym stopniu irracjonalne, gdyż w sprawie najważniejszej – rozwoju użytecznych zastosowań informatyki – nie wykraczały poza pompatyczne deklaracje. (...) Partykularyzm powodował, że resorty, branże i przedsiębiorstwa o większej sile przebicia uzyskiwały niekiedy bardzo poważne środki na tworzenie ośrodków komputerowych w swych urzędach centralnych (...); wiele dobrych systemów komputerowych instalowano ze względów prestiżowych bez właściwego przygotowania i bez rzetelnych analiz przydatności”.
>>> Czytaj też: Krótka historia polskiego Internetu
To nie jest podsumowanie ostatniego dziesięciolecia informatyzacji administracji. To fragmenty legendarnego w środowisku informatyków raportu prof. Antoniego Kilińskiego, który tak oto ostro podsumowywał działania państwa w latach 1971 – 1980. Wielka e-rewolucja w administracji zapowiadana jest w Polsce od pół wieku co kilka lat. Kolejne rządy zapewniają, że obywatele w końcu przestaną być zmuszani do pielgrzymowania do urzędów, bo wszystko będzie można załatwić z domu przez komputer. Niewiele się jednak zmienia.
– Zadziwiająco aktualnie słowa, choć zostały napisane ponad 30 lat temu – mówi „DGP” dr Jerzy Nowak, szef sekcji historycznej w Polskim Towarzystwie Informatycznym, który wyszukuje archiwalne dokumenty dotyczące informatyki i komputeryzacji w Polsce. – I nic się nie zmieniło przez ostatnie dekady.
Reklama
Policzmy magistrów
Historię e-administracji rozpoczęła u nas Służba Bezpieczeństwa. Po marcu 1968 roku, kiedy partii mocno krwi napsuli inteligenci, SB doszła do prostej konkluzji: trzeba kontrolować wszystkie osoby z wyższym wykształceniem. Należy je zarejestrować, by móc pilnować. Pomysł opisano jako „centralną gospodarkę zasobami kadrowymi z tytułem magistra i wyżej”. Szybko jednak okazało się, że by skutecznie ewidencjonować inteligentów, potrzebny jest bardziej kompleksowy system.
W czerwcu 1970 roku zapadła decyzja Prezydium Rządu w sprawie przygotowania koncepcji Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, którego zadaniem będzie „kompleksowe ujęcie tematu człowieka jako centralnego podmiotu całej gospodarki”. – PESEL to był milowy krok w myśleniu o zarządzaniu państwem – opowiada Nowak. – Ale było to też ogromne wyzwanie, bo należało opracować system zbierania danych, nadawania numerów i to zarówno dla osób urodzonych w XIX, jak i XX wieku oraz z perspektywą nadchodzącego wieku XXI. Informatycy pracujący nad PESEL-em przewidzieli to, na co nie wpadli informatycy z całego świata – czyli tzw. milenijną pluskwę – dodaje ekspert.
Trzon zespołu PESEL stworzyli dwaj pułkownicy SB: Zygmunt Orłowski, dyrektor generalny w MSW, i Roman Warski, który odpowiadał za część techniczną przedsięwzięcia, a punktem wyjścia do pracy były zasoby Centralnego Biura Adresowego w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Inżynierowie, których ściągnęli do pracy nad systemem, stanowili prawdziwą elitę wśród naszych informatyków. Część z nich pracowała wcześniej nawet z legendarnym Jackiem Karpińskim – konstruktorem pierwszego polskiego minikomputera. Ale problemów ze znalezieniem odpowiednich osób nie było. PESEL, którego start już mocą ustawy z 1974 roku ustalono na rok 1979, przyciągał wszystkich.
Praca została podzielona na trzy etapy. W pierwszej kolejności scalono kartoteki osobowe, które znajdowały się w przeróżnych miejscach: urzędach gmin, urzędach stanu cywilnego czy w powiatach. Potem zbudowano bank danych. A na koniec zaczęto nadawać numery i wydawać nowe dowody osobiste. Dziś ciężko to sobie nawet wyobrazić, ale udało się wprowadzić do systemu dane ponad 30 mln osób.
– Założenie było rewolucyjne: jeden numer, który pozwoli zidentyfikować obywatela w kontakcie z każdym urzędem. To miał być system, który nie tylko ewidencjonował ludność, miejsce zamieszkania, ale miał być także kluczem dostępu do służby zdrowia, ubezpieczeń emerytalnych – tłumaczy Nowak.
Największe wrażenie robi jednak sam algorytm tworzenia numeru PESEL. Roman Warski, który był głównym inżynierem pracującym nad PESEL-em, tak po latach to relacjonował: – Konstrukcja PESEL została oparta na naturalnych danych osobowych – dacie urodzenia i płci, do których dołączono numer kolejnych urodzin w danym dniu oraz cyfrę kontrolną. Ze względu na żywą ciągle pamięć o numeracji stosowanej w obozach podczas II wojny światowej wyeliminowany został sposób kolejnej numeracji danych osobowych.
Jako pierwsi nowe dowody z numerami w ramach pilotażu dostali już pod koniec lat 70. mieszkańcy warszawskiej Woli. Potem reszta stolicy, a na koniec pozostałe gminy województwa warszawskiego. Ostatecznie numery PESEL dla wszystkich obywateli zostały nadane do 1984 roku. W tym samym czasie udało się zrealizować pomysł na policzenie inteligentów. W roku 1974 inżynierowie pracujący nad PESEL-em uruchomili podsystem MAGISTER. Na początku liczył 633 tys. zapisów – zasiliły go informacje nadesłane z 60 tys. zakładów pracy i wyższych uczelni. Ale już na początku lat 80. wpisanych było do niego ponad 800 tys. osób.
Pierwsza wielka zmiana
Prace przy PESEL-u były poważnym bodźcem dla polskiej informatyki. Ale znalazła się ona w kręgu zainteresowań rządu i partii już sporo wcześniej, bo na początku lat 60. W 1961 roku Komitet Ekonomiczny Rady Ministrów przyjął uchwałę nr 400 dotyczącą uruchomienia przemysłowej produkcji komputerów oraz opracowania pilotażowych systemów informatycznych. Był to pierwszy dokument państwowy tej rangi. Ogółem do końca lat 70. wydano kilkanaście ustaw i rozporządzeń w tej kwestii. W 1964 roku utworzono nawet specjalny urząd Pełnomocnika Rządu ds. Elektronicznej Techniki Obliczeniowej (PRETO). W 1971 roku PRETO zastąpiło teoretycznie obdarzone większymi uprawnieniami Krajowe Biuro Informatyki.
W latach 60. zaczęła się też budowa sieci ZETO, czyli Zakładów Elektronicznej Techniki Obliczeniowej – specjalnych jednostek naukowo-przemysłowych zajmujących się informatyką i inżynierią telekomunikacyjną. Pierwszy ZETO powstał w 1964 roku we Wrocławiu, kolejne w Katowicach i w Warszawie, potem Łodzi, Gdyni, Białymstoku, Szczecinie, Bydgoszczy i na koniec we wszystkich pozostałych miastach wojewódzkich. Wzorem i przykładem dla ZETO była – choć oczywiście oficjalnie nikt tego nie przyznał – sieć EDS (Electronic Data System) założona parę lat wcześniej w USA przez Rossa Perota. W jego sieci pracowało 60 tys. informatyków, w ZETO łącznie 6 tys. I to właśnie spośród inżynierów z ZETO rekrutowali się informatycy pracujący przy PESEL i kolejnych systemach.
Na przełomie lat 60. i 70. opracowano nawet pierwszy Program Rozwoju Informatyki na lata 1971 – 1975. Zakładał on, że w roku 1985 miała się dokonać „generalna komputeryzacja kraju”. Dla obsługi ministerstw pomyślany był RESPLAN, dla władz wojewódzkich REGIPLAN, a dla rządu CENPLAN. Oprócz PESEL-u i MAGISTRA miał powstać jeszcze WEKTOR, za pomocą którego miano centralnie kontrolować wszystkie najważniejsze inwestycje w kraju (ruszył w 1972 roku), a WASC i CYFRONET miały zapewnić stałą łączność teleinformatyczną między wyższymi uczelniami. Systemy miała scalać INFOSTRADA.
– Wszystko ładnie wyglądało na papierze, w rzeczywistości jednak zrealizowanie planu wymagało ogromnych inwestycji. A na te nie było środków, zabrakło też determinacji – mówi nam prof. Andrzej Blikle, w latach 1987 – 1993 prezes Polskiego Towarzystwa Informatycznego. W Polsce nakłady na informatykę w latach 60. nie przekraczały 0,05 proc., wszystkich wydatków inwestycyjnych. W latach 70. wzrosły, ale nadal nie były większe niż 0,5 proc. wszystkich inwestycji. W tym samym czasie w Stanach Zjednoczonych sięgały one 10 proc., a w Wielkiej Brytanii czy Francji wynosiły między 3 a 4 proc.
Ale nie tylko niezbyt wysokie nakłady kładły się cieniem na rządowych planach. Fasadowość, brak konsekwencji, rozproszenie odpowiedzialności pomiędzy różne resorty (np. za produkcję komputerów odpowiadało Ministerstwo Maszyn Przemysłowych, ale za tworzenie oprogramowania resort nauki), wydawanie pieniędzy przez poszczególne resorty na sprzęt, który potem był nie używany – takie przewinienia wskazywał najpierw raport prof. Kijańskiego, a potem stworzona dla Sejmu w 1983 roku „Ocena stanu informatyzacji w Polsce” autorstwa Tomasza Pawlaka.
I tak nadszedł rok 1985, ale obiecana e-rewolucja nie nastąpiła. – Musiało wystarczyć to, co udało się uruchomić przed stanem wojennym: oprócz PESEL jeszcze „rejestr jednostek gospodarki uspołecznionej” prowadzony przez GUS, czyli działający do dziś REGON – mówi Blikle.
Otwarte czy zamknięte
Początek lat 90., oprócz przejścia do kapitalizmu, zakładał także stworzenie społeczeństwa informacyjnego. Tyle że to, z czym startowała administracja, było mniej niż skromne. Roman Warski tak podsumowywał zasoby Rządowego Centrum Informatycznego PESEL, które i tak było w najlepszej sytuacji: „komputerów R-32 sztuk 6, 20 zestawów przygotowywania danych, drukarek wierszowych sztuk 10, jednostek taśm magnetycznych sztuk 30 sztuk”. Do tego jeszcze 350 sztuk drobniejszego sprzętu: terminali, drukarek mozaikowych czy minikomputerów.
O konieczności informatyzacji mówili wszyscy, mało kto miał jednak o niej pojęcie. Prof. Blikle pamięta, jak w 1991 roku zadzwonili do niego urzędnicy z resortu finansów. – Sekretarka przywitała się i niespodziewanie wypaliła: które systemy operacyjne są lepsze – zamknięte czy otwarte? Kompletnie mnie to pytanie zaskoczyło, więc zacząłem dopytywać się, po co jej taka informacja, na co usłyszałem, że ministerstwo robi przetarg na informatyzację urzędów skarbowych i musi wiedzieć, jakie oprogramowanie wybrać – opowiada „DGP”.
Blikle uznał, że warto pofatygować się do resortu i dowiedzieć się czegoś więcej o tych planach. Tam usłyszał, że ministerstwo chętnie posłucha opinii ekspertów, tyle że termin ogłoszenie decyzji mijał w najbliższy poniedziałek, a Blikle zjawił się w resorcie w piątek. – Uznaliśmy z kolegami z Towarzystwa, że i tak spróbujemy ocenić dokumentację – wspomina profesor. Kiedy jednak naukowcy zaczęli przeglądać papiery, złapali się za głowy. – Przetarg nie był tak naprawdę na oprogramowanie, tylko na same komputery do urzędów skarbowych. Na nasze uwagi, że to rozwiązanie bez sensu, bo sam sprzęt do niczego się nie przyda, usłyszeliśmy, że już za późno na odwoływanie przetargu, a do tego jest polityczna potrzeba, by zacząć informatyzować administrację, więc i tak trzeba którąś ofertę wybrać – dodaje Blikle.
Naukowcy z PTI mieli rację. Latami te zakupione w pospiesznym przetargu komputery stały i zbierały kurz w urzędach w całym kraju. Przetarg miał dać podstawy do stworzenia systemu POLTAX, którego utworzenie miało zająć najwyżej dwa i pół roku. W trakcie jego realizacji zmieniło się kilku ministrów finansów, a po pięciu latach i wydaniu ponad 80 mln złotych system nadal nie działał.
– Tak to mniej więcej wyglądało w każdym resorcie – wspomina prof. Wojciech Cellary, główny autor „Propozycji strategii rozwoju informatyki i jej zastosowań w RP” przedstawionej rządowi Tadeusza Mazowieckiego w 1991 roku. – Większość z nich miała ambicję udowodnienia, że szybko nadgoni zapóźnienia z PRL i często na siłę próbowała informatyzować podległe im instytucje – opowiada. Część urzędów jako tako dawała sobie radę. W ZUS, który od 1983 roku pracował na Systemie Emerytalno-Rentowym EMIR-SEKS (SEKS to skrót od Systemu Ewidencji Kart Skorowidzowych), REGON stał się „rejestrem gospodarki narodowej”, a na szczątkach POLTAXU resort finansów wprowadził rejestr NIP i zaczął przygotowywać się do wdrożenia e-deklaracji, czyli rozliczania podatków przez internet.
>>> Czytaj też: Boni: potrzebna długoterminowa strategia cyfryzacji Polski
Pełzająca e-rewolucja
W tym samym czasie ruszyły też przygotowania do wielkiej rewolucji w informatyzacji służby zdrowia. Jej podstawą miał być ogólnopolski system Rejestru Usług Medycznych, czyli RUM. Ten sam, o którym zrobiło się ostatnio głośno przy okazji bałaganu z nowelizacją ustawy refundacyjnej i zdziwieniem decydentów, że lekarze nie mają dostępu do bazy informacji na temat ubezpieczenia pacjentów.
Zgodnie z planem, który opracował w 1996 roku minister zdrowia Jacek Żochowski, RUM miał powstać do końca 1998 roku. Każdy Polak miał otrzymać nową książeczkę zdrowia, w której miano ewidencjonować przebieg leczenia. Znajdowało się w niej kilkanaście bankietów: żółty formularz zawierał odcinek kontrolny zawierający dane pacjenta opatrzone numerem PESEL oraz numer kuponu w postaci kodu kreskowego, pozostałe formularze – w kolorze białym i różowym – przeznaczone były dla lekarza i pacjenta. RUM dokumentował wykonanie każdej usługi medycznej: porady, badania, hospitalizacji i przepisania leków.
Wszystko było gotowe: książeczki wydrukowano i rozdano blisko połowie ubezpieczonych, działały też biura rejestrów. Jednak w 1998 roku nowy minister zdrowia Wojciech Maksymowicz wstrzymał wdrożenie systemu. Argumentował, że zastąpi go elektroniczny START, który będzie dużo bardziej nowoczesny. Kontrola NIK w 2000 roku wykazała, że 205 mln zł, które wydano na stworzenie RUM, wyrzucono w błoto. Realizacja START też została zarzucona, bo ostatecznie uznano, że do informatyzacji ochrony zdrowia zabierze się specjalnie powołana instytucja, czyli utworzone w 2000 roku Centrum Systemów Informacyjnych Ochrony Zdrowia.
– Wyraźnie widoczny był problem z tym, kto ma odpowiadać w rządzie za informatyzację administracji. Ewidentnie brakowało przywództwa odpowiedzialnego za standaryzację i koordynację, bez których informatyzacja nie może się udać – wspomina Cellary. – Wreszcie w 2003 roku uznano, że informatyzacji najbliżej do sektora nauki – z pewnością wówczas najbardziej zinformatyzowanego - i tak utworzono Ministerstwo Nauki i Informatyzacji kierowane przez profesora Michała Kleibera – dodaje.
Nowy resort miał za zadanie przeprowadzić informatyczną rewolucję, czyli zrealizować przyjętą przez rząd strategię informatyzacji e-Polska. Jednym z filarów tego programu miało być przeprowadzenie projektu nazwanego „Wrota Polski”. Zakładał on przeniesienie do internetu podstawowych usług świadczonych przez administrację publiczną. Szybko okazało się, że nowemu resortowi brakuje siły przebicia.
Z nauką czy z administracją
– Już w 2005 roku zrezygnowano z mariażu informatyzacji z nauką i przeniesiono ją do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, kierowanego poczatkowo przez wicepremiera, który z racji swojego stanowiska mógł pełnić rolę koordynującą – mówi Cellary. Jednak część dotyczącą kontaktów z przedsiębiorcami zostawiono w resorcie gospodarki, Ministerstwo Finansów zajęło się wdrażaniem podpisu elektronicznego, a resort sprawiedliwości przygotowaniem elektronicznego sądu.
Wejście do UE miało znaczenie przyspieszyć zmiany, bo na rozwój e-administracji popłynęły setki milionów euro. W 2006 roku ogłoszono pierwszy Plan Informatyzacji Państwa, w 2007 kolejny – tym razem aż na cztery lata. A w nim zaplanowano stworzenie za 2,5 mld zł blisko 70 systemów, które miały odmienić funkcjonowanie administracji (w tym także wprowadzenie biometrycznych dowodów osobistych).
Dla realizacji tego projektu (oraz kolejnych kilku, jak Zintegrowany Moduł Obsługi Krańcowego Użytkownika, czyli ZMOKU – mającego połączyć gminy z administracją centralną, czy platformy ePUAP, będącej w zamierzeniu portalem dostępu do usług administracyjnych) utworzono przy MSW Centrum Projektów Informatycznych. Plan wprowadzenia nowych dowodów, nazwany PESEL2, po raz pierwszy MSWiA zapowiedziało już na 2008 rok. Jeszcze w tym samym roku zmieniono datę na rok 2011, a na początku 2011 roku przeniesiono ich wprowadzenie na 2013. Dziś nawet i ta data okazuje się być coraz mniej pewna.
– Większość z zapowiadanych rewolucyjnych udogodnień w ramach e-administracji z ostatnich lat spotyka podobny los. Już pojawiają się daty uruchomienia, już są organizowane przetargi na wykonanie systemów, a potem start się przesuwa, bo jednak nie zostało wszystko dopięte – ocenia profesor Blikle. Tak właśnie było z platformą ePUAP czy ze ZMOKU. – Wreszcie pojawił się pomysł stworzenia resortu odpowiedzialnego tylko za informatyzację, czyli jednego ośrodka, które koordynowałby i uporządkował wszystkie procesy – mówi Cellary. Tak właśnie powstał na jesieni ubiegłego roku najnowszy resort: Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji.
Po kilu miesiącach od powstania jest ten resort wciąż „w instalacji”. A problemy mnożą się przed nim jeden za drugim. Śledztwa w sprawie korupcji w CPI, które przeszło pod nadzór w MAiC, mogą być tylko wierzchołkiem góry lodowej. Podstawowym problemem jest to, że po kilku dekadach budowania nowej informatycznej rzeczywistości w praktyce niewiele z niej widać.
Nikt z urzędników, polityków i ekspertów od informatyzacji, z którymi rozmawialiśmy o e-administracji, nie potrafił odpowiedzieć na jedno pytanie: ile jest dziś w Polsce systemów informatycznych działających w urzędach? Kiedy się dowiadywali, nie mogli w te liczby uwierzyć. Łącznie we wszystkich resortach jest ich dziś 105 322 działają w innych instytucjach centralnych, a kolejne 102 przy urzędach wojewódzkich. To daje w sumie 539 różnych systemów, rejestrów i platform. Ale do lekarza i tak wciąż trzeba zapisywać się, stojąc w kolejce do okienka.
