To już koniec banków "zbyt dużych by upaść"

Na zaproszenie Europejskiego Kongresu Finansowego polskie środowisko finansowe po raz pierwszy wypowiedziało się na ten temat tak szeroko i wyraziście.

Propozycja FSB idzie daleko, bo w praktyce oznacza dla największych banków dwukrotnie zwiększenie wymogów kapitałowych w porównaniu do tych, jakie nakłada Bazylea III. Wbrew pozorom to, jaki kapitał muszą mieć globalni giganci, ma spore znaczenie dla polskich banków.

Od początku kryzysu wiadomo było, że zasadniczą część odpowiedzialności zań ponoszą największe instytucje finansowe świata, czyli banki globalne systemowo ważne (G-SIB).

To one były kreatorami i dostawcami większości toksycznych aktywów, czyli obligacji zabezpieczonych hipotecznie, zapakowanych w taki sposób, że zacierało się ryzyko związane z poszczególnymi transzami. Dziś trwają procesy, w których banki skarżone są o to, że zdawały sobie sprawę, iż w „paczkach” papierów o niskim ryzyku, w rzeczywistości pełno było śmieci. Teraz za to płacą. Najwięcej jak do tej pory, 13 mld dolarów, zapłacił w 2013 roku JP Morgan, jeden z dwóch największych globalnych banków.

Największe instytucje kredytowe bardziej niż inne skłonne są do podejmowania nadmiernego ryzyka. Lwią część zysków czerpią z działalności tradingowej, czyli ekspozycji poza sumą bilansową. Z takimi właśnie ekspozycjami wiąże się też największe ryzyko strat. Banki dostarczają całemu światu krótkoterminowego finansowania hurtowego i są skłonne do nagłego wycofywania tego finansowania, co pogłębia kryzysy. Są ze sobą wzajemnie powiązane zobowiązaniami i należnościami tak silnie, że upadek jednego z nich – jak w 2008 roku stało się z relatywnie niewielkim Lehman Brothers – może zatrzymać obieg pieniądza w całej światowej gospodarce.

Po doświadczeniu kryzysu nadal nikt nie jest w stanie wyobrazić sobie, co by się stało, gdyby upadł któryś z 30 globalnych największych banków. Bezradni są nadzorcy, inwestorzy, rządy i banki centralne. A jednak taką ewentualność trzeba brać pod uwagę. Dlaczego? Gdyż największe globalne banki zdają sobie sprawę z tego, iż mają tak silną pozycję, że nie mogą upaść. Gdyby miały kłopoty, byłyby prawdopodobnie ratowane przez rządy za pieniądze podatników. Dlatego nazwane zostały za dużymi, by upaść – too big to fail (TBTF).

To niezdrowa sytuacja, która, po pierwsze, zachęca do coraz większego ryzyka i tworzy pokusy nadużycia. Po drugie, sprawia, że banki za duże, by upaść, korzystają ze swej uprzywilejowanej pozycji, finansując się taniej od innych instytucji sektora bankowego. Od mniejszych instytucji inwestorzy żądają większej premii za ryzyko, a od największych – nie. Te największe mają „strukturalną gwarancję” rządów, że nie upadną. To poprawia ich pozycję konkurencyjną i powoduje, że chcą być jeszcze większe. I tym bardziej nie móc upaść.

>>> Czytaj też: Szwajcarzy uderzyli w europejskie banki. Jak inne państwa radzą sobie z drogim frankiem?

Lista za dużych by upaść

Takich instytucji na świecie jest 30, a co roku ich listę aktualizuje powołana przez G-20 Rada Stabilności Finansowej (Financial Stability Board, FSB) według metodologii opracowanej i aktualizowanej przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego (BCBS). Banki znajdujące się na liście FSB powinny od przyszłego roku stopniowo zwiększać bufor kapitału CET 1.

– Najwyższy, piaty koszyk jest pusty, gdyż czeka na bank, który „urośnie” bardziej niż pozostałe. Gdyby okazało się, że któryś – na tle badanej grupy – stał się proporcjonalnie jeszcze większy, wprowadzony zostałby szósty koszyk z dodatkowym buforem 4,5 proc., itd.

– Lista opublikowana w listopadzie 2014 roku powstała na podstawie danych na koniec 2013. Ma ona już znaczenie wiążące, to znaczy, znajdujące się na niej banki będą musiały od 2016 roku zwiększyć kapitał, choć na razie tylko o 25 proc. całego wymaganego bufora dla G-SIB. Co rok będzie zwyżka to o kolejne 0,25 proc., a pokrycie w całości bufora będzie wymagane od 2019 roku.

Poza wprowadzeniem buforów kapitałowych dla G-SIB regulacje Bazylei III i wprowadzone na ich podstawie prawo unijne (dyrektywa CRD IV i rozporządzenie CRR) poszły w kierunku tworzenia wymogów i reguł takich samych dla wszystkich instytucji. Tak działają wskaźniki kapitałowe, dźwigni finansowej oraz normy płynności, które objęły w równym stopniu zarówno największe globalne instytucje, jak i małe banki. Te ostatnie zresztą krytykują złamanie zasady proporcjonalności.

Tabela pokazuje, że przynajmniej niektóre banki starają się „uciec” z wyższego koszyka do niższego, gdyż nie chcą ponosić kosztów większego kapitału. FSB uznała jednak, że to nie mobilizuje wystarczająco banków do kurczenia się i nie likwiduje wystarczająco ryzyka, jakie niesie ze sobą działalność TBTF.
Nawet największy powinien móc upaść

Wyższe wymogi kapitałowe na pewno zwiększą bezpieczeństwo banków. Ale co zrobić, gdy któryś z nich będzie w złej sytuacji i będzie musiał upaść? Odpowiedzią na to jest koncepcja uporządkowanej likwidacji banków, czyli resolution. Chodzi w niej o zażegnanie kilku podstawowych niebezpieczeństw: upadek banku nie może spowodować runu, efektu domina w systemie finansowym, a władze publiczne nie mogą go ratować pieniędzmi podatników.

Najważniejszym elementem systemu resolution jest mechanizm bail-in, czyli pokrycia strat banku w pierwszej kolejności z kapitału oraz jego niezabezpieczonych zobowiązań wobec wierzycieli. W Unii od zeszłego roku obowiązuje już dyrektywa BRRD, która takie procedury przewiduje, a na początku roku powstała Rada Resolution (Single Resolution Board).

Choć system ma ruszyć dopiero w przyszłym roku, jednak już działa. W czerwcu 2014 roku agencja ratingowa Standard and Poor’s obniżyła perspektywę ratingu amerykańskich G-SIB do negatywnej, a w lutym 2015 r. poddała pod obserwację ratingi 15 europejskich wielkich banków z możliwością negatywnych implikacji. Powód? Resolution zmniejsza lub wyklucza wsparcie banków ze strony rządów.

BRRD stanowi, że do pokrycia strat bank musi mieć zarówno wystarczające fundusze własne, jak i kwalifikowane zobowiązania (minimum requirement for own funds and eligible liabilities, MREL), po to, by w przypadku konieczności likwidacji mogły być użyte na pokrycie strat. Choć w ocenie skutków BRRD napisano, że te kwalifikowane zobowiązania powinny stanowić ok. 10 proc. wszystkich, jakie ma bank, to nie jest jednoznaczne wskazanie. Wiadomo też, że gdy bank pokryje straty do wysokości 8 proc. zobowiązań, może skorzystać z funduszu upadłościowego. Na razie taki ogólnoeuropejski fundusz istnieje tylko na papierze. Pytanie jest więc takie – czy każdy bank, bez względu na wielkość czy rodzaj prowadzonej działalności, powinien mieć tyle samo MREL i ile to powinno być w przypadku różnych instytucji.

Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) uważa, że wysokość MREL powinna zależeć od złożoności, skali działania, profilu ryzyka, rodzaju podejmowanych operacji, struktury i systemowej istotności konkretnej instytucji. W grudniu 2014 r. EBA poddała pod konsultacje publiczne pytania dotyczące MREL. Na odpowiedzi od krajowych organów mających prowadzić resolution czeka do 27 lutego. Na marginesie – w Polsce problem polega na tym, że taki organ formalnie nie istnieje. Projekt ustawy mającej wprowadzić dyrektywę BRRD utkwił w nieznanej bliżej zamrażarce.

Pytania EBA generalnie dotyczą właśnie tego, czy wymagane przez CRDIV/CRR wskaźniki kapitałowe są wystarczające, aby bez zakłóceń przeprowadzić proces resolution, zważywszy na to, że ma on wiele różnych narzędzi, które mogą być użyte w zależności od tego, w jakiej sytuacji znalazł się bank i jakie operacje prowadzi. Jest to istotne zwłaszcza, gdy wziąć pod uwagę sytuację, że bank zostanie zlikwidowany po to, żeby mógł restytuować działalność. Gdyby więc na pokrycie strat został „zużyty” cały kapitał, trzeba byłoby instytucję zrekapitalizować. Dlatego ważna jest kolejność „użycia” instrumentów do pokrywania strat i to, jakie instrumenty można skonwertować na najtwardszy kapitał CET 1, który – jak wiadomo z regulacji – musi liczyć co najmniej 8 proc. aktywów ważonych ryzykiem.

Ustalenie standardów dla MREL ma oczywiste znaczenie, bo zebranie odpowiedniego zapasu tego rodzaju instrumentów będzie droższe niż finansowanie się innymi instrumentami, jak np. obligacje zabezpieczone. Chodzi o to, żeby banki miały pasywa kwalifikujące się do pokrycia strat i nie zmniejszały ich na rzecz takich, które nie podlegają resolution. Z drugiej strony, banki, które finansują się głównie z depozytów, są bardziej bezpieczne, a więc reguły MREL nie powinny zachęcać ich do większego uzależnienia od rynku hurtowego.

Gdyby np. w procesie resolution na pokrycie strat miały być przeznaczone tylko fundusze własne i dług podporządkowany, 80 bankom ze 128 nadzorowanych przez SSM zabrakłoby 332 mld euro – podaje EBA. Widać tu także, że standardy MREL związane są z kosztem pozyskania funduszy własnych lub kwalifikowanych pasywów oraz dystrybucją strat.

>>> Polecamy: Szczurek o kredytach we frankach: Pomysł szefa KNF wpisuje się w prace resortu finansów

Gigant musi mieć więcej kapitału

Tymczasem FSB wyszła pod koniec zeszłego roku z nową i dalej idącą propozycją. Spowodowana jest ona obawą, że proces resolution w przypadku wielkiego globalnego banku będzie niemożliwy, jeśli ten bank nie będzie miał w Filarze I odpowiednio dużego bufora przeznaczonego na absorpcję strat (Total Loss Absorbing Capacity, TLAC). FSB proponuje, żeby TBTF miały przynajmniej 16-20 proc. TLAC w relacji do aktywów ważonych ryzykiem i utrzymywanych na wypadek upadłości.

To oznacza, że globalny bank z pierwszego „koszyka”, jak np. UniCredit, właściciel banku Pekao, musiałby mieć TLAC w wysokości 19,5-23,5 proc. aktywów ważonych ryzykiem, a bank z czwartego koszyka – jak JP Morgan – 21-25 proc. gdyby liczyć tylko bufory dla G-SIB i żadnych innych – pisze FSB.

Europejski Kongres Finansowy zaprosił grupę kilkudziesięciu ekspertów zajmujących się problematyką stabilności finansowej i zarządzaniem ryzykiem w polskich instytucjach publicznych, uniwersytetach, bankach i firmach konsultingowych do wypracowania polskiego stanowiska w tej sprawie. Opinie zebrano, stanowisko uzgodniono i przesłano FSB na początku lutego.

Dlaczego polska opinia w sprawie globalnych systemowo ważnych banków jest ważna? Po pierwsze dlatego, że właścicielami czterech z dziesięciu największych polskich instytucji (a niebawem pięciu) oraz czterech z kolejnej dziesiątki – jak pokazuje tabela – jest osiem banków znajdujących się na liście G-SIB. Po drugie, prawdziwym wyzwaniem będzie prowadzenie resolution w przypadku grup działających transgranicznie w taki sposób, by upadłość matki nie pociągała za sobą negatywnych konsekwencji dla polskich, dobrze dokapitalizowanych spółek zależnych.

Polscy eksperci uważają, że zaproponowany przez FSB system TLAC jest adekwatny do potrzeb bezpieczeństwa systemu bankowego, jednak powinien być uzgodniony z MREL, tak żeby wzajemnie się one dopełniały. Zwracają uwagę, że powinien to być „kompromis między większym bezpieczeństwem systemu finansowego, a mniejszą zdolnością do pozyskiwania finansowania i kapitału, co prowadzi do mniejszego wsparcia realnej gospodarki”. Jednak – jak twierdzą – w długim terminie efektem wprowadzenia TLAC mogą być niższe koszty ponoszone przez banki i pozostałych interesariuszy oraz pozytywne zmiany w finansowania realnej gospodarki.

Ich zdaniem pierwszorzędne znaczenia ma opracowanie planów dla TLAC na poziomie całej grupy, ale wymogi TLAC powinny obejmować także banki na poziomie jednostkowym – by zapewnić bezpieczeństwo poszczególnych jednostek. Na poziomie skonsolidowanym konieczne są również po to, by zapobiec transferowi ryzyka do spółek-córek, a także nie dopuścić do ograniczania swobody wykorzystywania przez córki kapitału. Polscy eksperci twierdzą, że grupa bankowa powinna mieć TLAC w wysokości odpowiadającej większej z dwóch kwot: kwocie wyliczonej dla grupy oraz sumie kwot wyliczonych dla poszczególnych banków, alokowanych w tych bankach.

Zwracają też uwagę na fakt, że w mniejszym kraju systemowo ważnym bankiem może być spółka mało istotna z punktu widzenia stabilności całej grupy, dlatego dystrybucja funduszy TLAC (tzw. wewnętrzny TLAC) na poziomie grupy powinna być akceptowana zarówno przez nadzorców macierzystych, jak i goszczących. Dlaczego? Nadzorca goszczący musi dbać o równowagę konkurencyjną we własnym kraju. Zmniejszenie poziomu TLAC w jednych bankach dawałoby im fory. Eksperci stoją też na stanowisku, że sposób dystrybucji TLAC wewnątrz grupy powinien zależeć od stopnia, w jakim córka jest samodzielna w relacji do matki. Tam gdzie właściciel mocno ingeruje w zarządzanie córką – powinien być on wyższy.

Dyrektywa CRD IV i rozporządzenie CRR w zbyt małym stopniu uwzględniły interesy dotyczące stabilności systemu finansowego państw goszczących, czyli takich jak Polska. Przyznały znacznie silniejszą pozycję nadzorcom grup. To jeden z powodów, dla którego Polska zwleka z akcesją do unii bankowej. Teraz zaistniała szansa, żeby te proporcje przywrócić i staramy się ją wykorzystać.

>>> Czytaj również: Kto rozwiąże problemy frankowiczów? Oto możliwe scenariusze działań