W grudniu 2014 r. prezydent Bronisław Komorowski podpisał własny projekt nowelizacji Ordynacji podatkowej. Zamierzeniem jest poprawa pozycji płatników w sporach z państwem. W centrum projektu jest zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika. Inne proponowane zmiany dotyczą m.in. przedawnienia oraz ograniczenia rygoru natychmiastowej wykonalności.
Podczas prezentacji tej inicjatywy prezydent RP stwierdził, że najlepsza byłaby całościowa zmiana Ordynacji podatkowej. Dodał jednak, że nie da się jej zmienić „w sposób sensowny i spójny wewnętrznie w kilka miesięcy”, choć można ją poprawić w takim czasie w paru istotnych elementach i „taka jest rola tej nowelizacji”.
Słowa prezydenta Komorowskiego współgrają z oceną rządu, który wyraża (na razie werbalnie) wolę gruntownej zmiany Ordynacji, lecz realny efekt w postaci uchwalonej w końcu ustawy widzi dopiero w perspektywie co najmniej kilku lat. Pogląd o nieuchronności wykuwania oczekiwanych od dawna zmian w prawie w żółwim tempie nie jest jednak podzielany powszechnie.
Zmiany nie muszą trwać latami
Prof. Leszek Balcerowicz przedstawił w minionym tygodniu przygotowane przez Fundację Obywatelskiego Rozwoju założenia nowej Ordynacji podatkowej i zapowiedział, że sygnowany przez FOR autorski projekt odpowiedniej ustawy będzie gotowy do końca tego roku. Dotrzymanie tego terminu oznaczać będzie, że zmiany fundamentalnych aktów prawnych nie muszą trwać latami, a społeczeństwo umie wyrazić, czego i w jakim tempie oczekuje od władz. Szef Rady Fundacji podkreślił jednocześnie, że przedsięwzięcie Fundacji nie stoi w opozycji do zapowiedzi rządu, a ponieważ cel jest wspólny, to liczy na współpracę z rządową Komisją Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego”.
W odniesieniu do inicjatywy prezydenta RP FOR podkreśla z kolei jej racjonalne intencje, stwierdzając że niektóre propozycje popiera w pełni, zaś inne wymagałyby udoskonalenia. FOR zwraca jednak przede wszystkim uwagę, że realizacja celów przyświecających prezydentowi RP wymaga kompleksowej naprawy systemu podatkowego, a więc zmian prawnych dużo szerszych niż przewidzianych w projekcie Bronisława Komorowskiego. Korekty uchwalone ewentualnie z inicjatywy Belwederu mogą zatem przynieść pewną poprawę i ulgę, ale nie załatwią problemu. Poparcie FOR dla projektu prezydenta nie stoi tym samym w opozycji do starań o rozwiązanie całościowe, które może być gotowe w dwa lata – do końca br. projekt ustawy, do końca 2016 r. uchwalenie Kodeksu i jego wejście w życie.
Merytorycznym szefem projektu FOR jest profesor Uniwersytetu Wrocławskiego Dariusz Adamski, który podkreślił, że porównania choćby nawet tylko ze „średniakami” w Europie i świecie odzwierciedlają wielki dystans dzielący stan systemu podatkowego w Polsce od najlepszych praktyk. Skalę problemu potwierdzają dziesiątki badań, a wśród nich m.in. najnowsza ankieta przeprowadzona przez Światowe Forum Gospodarcze. Zgodnie z jej wynikami, trzy z czterech największych problemów w działalności gospodarczej prowadzonej w Polsce dotyczą, bezpośrednio lub pośrednio, systemu podatkowego.
Potrzebna nie ordynacja a kodeks
Zmiany w szeroko rozumianym prawie podatkowym muszą być bardzo głębokie i obejmować cały system, zaś pierwszeństwo legislacyjne dla ordynacji podatkowej wynika z jej zasadniczej roli w zaburzonych od dawna relacjach między podatnikami a państwem. Mottem projektodawców z FOR jest przekonanie, że system podatkowy nie może być opresyjny, lecz wspierać rozwój działalności gospodarczej. To wprawdzie truizm, ale gdy przychodzi do konfrontacji z praktykami stosowanymi w najlepszej zgodzie z obecną Ordynacją, to nie trąci już jednak banałem.
Według FOR, ordynacja podatkowa powinna mieć formę kodeksu. Dalej mowa będzie zatem nie o Ordynacji podatkowej, a o Kodeksie podatkowym. Nie chodzi o bardzo wysoką rangę formalną, jaką wśród wszystkich źródeł prawa zajmują kodeksy, ale o to, żeby trudniej było zmieniać dobrze przemyślane prawo. Jest to ważne tym bardziej, że psucie prawa w niezliczonych nowelizacjach, zmianach i poprawkach to polska plaga, której bolesnym efektem są niespójności, sprzeczności, niejasności i nieczytelności w narastającym oceanie przepisów.
Na marginesie nasilającej się w Polsce nawałnicy legislacyjnej oraz bezpodstawnej wiary, że jedynym lekarstwem na każdy pojawiający się problem i kłopot jest nowa ustawa, Leszek Balcerowicz uznał, że perswazja już nie działa, więc trzeba zacząć publicznie ośmieszać każdego, kto swą rolę publiczną oraz skuteczność państwa ośmiela się mierzyć liczbą kolejnych ustaw do uchwalenia.
Przedstawiając założenia do projektu Kodeksu, prof. Adamski podkreślił wolę współpracy z każdym, kto ma w tej materii coś ważnego do wniesienia. M.in. temu służyć ma uruchomiona właśnie przez FOR platforma internetowa pod jednoznaczną nazwą lepszepodatki.pl. Zaznaczył, że najlepszy nawet Kodeks podatkowy „nie może wywrzeć istotnego wpływu praktycznego, o ile nie będzie jej towarzyszyła poważna – i dobrze przemyślana – reforma materialnego i instytucjonalnego prawa podatkowego”.
Eksperci FOR stoją na stanowisku, że zakres obowiązywania Kodeksu podatkowego ich autorstwa musi być węższy i precyzyjniejszy niż ustalony w obecnej Ordynacji podatkowej. Chodzi o usunięcie spod działania tej ustawy niepodatkowych należności budżetów państwa oraz samorządów, a także władz publicznych, które „zawłaszczają” w ten sposób status organu podatkowego z przykrymi tego (przynajmniej potencjalnie) konsekwencjami dla płatników. Gruntownego dopracowania domaga się siatka pojęciowa Kodeksu podatkowego w formie słowniczka, żeby ewentualne błędy i nieporozumienia w jego stosowaniu usuwać już na samym wstępie.
Podobnie jak w inicjatywie prezydenckiej, projekt FOR uwzględni zasadę domniemania niewinności podatkowej (in dubio pro tributario). Prezydent RP chciałby przepisu stanowiącego, że „niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika”. Sceptycy wskazują jednak, że organy podatkowe nie mają zazwyczaj wątpliwości co do swoich rozstrzygnięć i interpretacji, a przynajmniej nie okazują ich na zewnątrz. Dlatego, zdaniem FOR, zasadzie in dubio pro tributario należy nadać brzmienie „wątpliwości niedające się jednoznacznie usunąć na tle zebranego materiału dowodowego rozstrzyga się na korzyść podatnika”. Dzięki temu, zamiast formalnie nieistniejącej kategorii „niedających się usunąć wątpliwości co do prawa”, klauzula ta obejmie w praktyce bardzo często występującą kategorię „wątpliwości co do faktów”, co ograniczy niebezpieczeństwo unikania jej stosowania przez organy podatkowe.
>>> Czytaj też: Morawski: Plan Balcerowicza doprowadził do wykluczenia części społeczeństwa
Jednoznaczne przepisy, prosta interpretacja
Autorzy założeń Kodeksu podatkowego wyrażają jednoznaczny sprzeciw wobec ministerialnej propozycji wprowadzenia do obecnej (i zapewne także przyszłej) Ordynacji podatkowej tzw. klauzuli obejścia prawa podatkowego. FOR uważa, że jej wprowadzenie nie zmniejszy skali uchylania się od podatków, ponieważ to nie jej brak stanowi tego przyczynę. Eksperci Fundacji wyrażają pogląd, że: „Skutecznie przeciwdziałać temu procederowi może jedynie lepsze przygotowanie – organizacyjne, merytoryczne i finansowe – organów utworzonych w celu zwalczania uchylania się od opodatkowania i taka reforma poszczególnych ustaw podatkowych, aby maksymalnie ograniczyć luki prawne ułatwiające unikanie opodatkowania”.
Organy podatkowe nie cieszą się sympatią obywateli, ale trzeba im oddać, że w świetle bałaganu prawnego w podatkach, praca w urzędach i izbach skarbowych, urzędach kontroli skarbowej to często jak orka na ugorze. FOR sądzi zatem, że konieczne jest określenie w Kodeksie mechanizmów zatrudniania, awansów i wynagradzania pracowników organów podatkowych. Kontekst tego stanowiska jest jednoznacznie pozytywny – im wyższy będzie poziom merytoryczny pracowników, czemu sprzyjają wysokie standardy zatrudnienia, tym lepiej dla podatników i państwa.
W przepisach ogólnych projektu Kodeksu podatkowego według FOR znajdą się uregulowania pn. Karta rzetelnego podatnika. Projektodawcy oprą się w tej części na propozycjach Ministerstwa Gospodarki, które czerpało inspiracje w doświadczeniach państw rozwiniętych gospodarczo. Przyznanie karty związane byłoby z wprowadzeniem ujednoliconych ksiąg i dowodów podatkowych prowadzonych w formie elektronicznej, tak aby służby podatkowe miały w nie wgląd na każde swoje żądanie.
Zdarza się, że w jednym miejscu w Polsce jakaś czynność gospodarcza uznana zostaje za całkowicie legalną pod względem podatkowym, lecz gdzie indziej w kraju to samo grozi puszczeniem rzekomego „złoczyńcy” z torbami, i to w pełnym w majestacie prawa. Ochronie podatników przed negatywnymi konsekwencjami niejasnego prawa podatkowego, przed nieprzewidywalnymi niejednokrotnie interpretacjami dokonywanymi przez organy podatkowe oraz sprzecznościami w orzecznictwie sądów administracyjnych chronić mają w zamyśle interpretacje dokonywane przez ministra finansów.
W świecie idealnym zdarzające się od czasu do czasu problemy interpretacyjne to domena sądów. Eksperci FOR uważają jednak, że w obliczu pogarszającej się legislacji i wobec nieporadności organów podatkowych w stosowaniu prawa podatkowego instytucję interpretacji dokonywanych przez ministra należałoby utrzymać, nawet jeśli nie jest on przecież w postępowaniu podmiotem bezstronnym. Przedtem jednak poddać ją trzeba głębokiej reformie, czemu sprzyjałoby przeznaczenie niewielkiej części pieniędzy wydawanych obecnie na wieloszczeblowy system interpretacji na gruntowne uproszczenie i uporządkowanie prawa podatkowego materialnego. Upowszechnieniu wiedzy podatkowej oraz zwiększeniu jednolitości stosowania przepisów służyłoby umieszczenie interpretacji w prowadzonej przez ministra finansów Bazie Wiedzy Portalu Podatkowego.
Kto będzie pilnował dobrego prawa
Podobny cel przyświecałby nowej instytucji w postaci niezależnej od władzy wykonawczej Rady ds. Dobrego Prawa Podatkowego. Rada ta zastąpiłaby powołaną niedawno Radę Konsultacyjną Prawa Podatkowego. Ta obecna ma bardzo wąskie kompetencje i jest całkowicie zależna od ministra, tej nowej nie dałoby się obejść w procesie konsultacji i miałaby ona ponadto liczne uprawnienia kontrolne. Jej działanie przyczynić mogłoby się do zahamowania nagminnego obecnie zjawiska psucia prawa.
Bardzo praktyczne znaczenie miałoby dla podatników proponowane w założeniach FOR wyłączenie możliwości naliczania odsetek za zwłokę podczas trwania postępowania w sprawie o przestępstwo lub wykroczenie skarbowe. Istotne byłoby także zniesienie możliwości zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego wskutek dokonania zabezpieczenia na majątku podatnika. Eksperci FOR są ponadto zdania, że wszczęcie postępowań w sprawach o wykroczenia lub przestępstwa skarbowe musi być wykreślone z katalogu zdarzeń zawieszających bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.
Niespójne prawo i niemrawe jego stosowanie przez administrację oraz sądy prowadzi do przewlekłości postępowań, co rodzi skutki negatywne z każdej perspektywy, lecz państwo ma sposoby, np. w postaci naliczania odsetek przed ostatecznym rozstrzygnięciem i zawieszenia przedawnienia, żeby te konsekwencje łagodzić. Likwidacja automatyzmu w tej mierze sprzyjać mogłaby zmianie polegającej na tym, że państwo przeszłoby od leczenia objawów, skupiając się przede wszystkim na przyczynach.
Eliminacji wymaga olbrzymi (w opinii nie tylko FOR) zakres uznaniowych de facto ulg i zwolnień podatkowych. Projekt Kodeksu podatkowego przewidywał będzie uprawnienia ministra finansów do powszechnej lub indywidualnej redukcji zobowiązań podatkowych, np. w konsekwencji klęsk żywiołowych, ale wyłącznie gdy przemawia za tym ważny interes publiczny. W przypadku potencjalnych zwolnień indywidualnych, zasadniczy warunek zawarty w projekcie Kodeksu mówił będzie o tym, że wnioskodawca nie przyczynił się celowo do zaistnienia przesłanek redukcji.
W założeniach projektu Kodeksu podatkowego autorstwa FOR są dziesiątki kolejnych kwestii szczegółowych, z których każda będzie zapewne omówiona już po publikacji gotowego projektu. Dziś istotniejsze od drobiazgowej relacji jest podkreślenie, że inicjatywa podjęta przez FOR jest warta powszechnego poparcia, ponieważ jest przejawem prawdziwej, materialnej i mierzalnej troski o dobro Polaków i Polski ocenianej przez pryzmat szans rozwoju gospodarczego.
Twórcy przyszłego projektu Kodeksu podatkowego podkreślają, że w warstwie praktycznej chodzi o zapoczątkowanie „prac w dziedzinach dotychczas nieobjętych planami rządu oraz zadbanie o ich właściwy przebieg tam gdzie rząd planuje zmiany. (…) Wierzymy – piszą dalej – że za nie więcej niż dwa lata cały polski system podatkowy może stać się jednym z najbardziej przyjaznych przedsiębiorczości systemów podatkowych w Europie, zamiast – jak obecnie – jednym z najbardziej nieczytelnych i wrogich podatnikowi”.
