Czy Wielkiej Brytanii opłaca się wychodzić z UE? Oto możliwe scenariusze

Premier Wielkiej Brytanii David Cameron przed wyborami parlamentarnymi zapowiadał, że jeśli Partia Konserwatywna wygra, wówczas rząd w 2017 roku rozpisze referendum w sprawie członkostwa Wielkiej Brytanii w Unii Europejskiej. Poza tą radykalną opcją w brytyjskiej debacie publicznej pojawiają się także inne, takie jak próba reformy UE czy renegocjacja warunków członkostwa Wielkiej Brytanii we Wspólnocie.

Autorzy z Centrum Studiów nad Polityką Europejską (CEPS) w obszernym raporcie „Britain’s Future in Europe” szczegółowy sposób sprawdzają, jakie realne możliwości działania wobec Unii Europejskiej ma Londyn.

Scenariusz 1: Reforma UE

W kontekście UE reforma oznacza nie tyle zmianę przepisów pod kątem konkretnego członka UE, jak np. Wielkiej Brytanii, ale zmianę funkcjonowania Unii jako całości.
Według autorów raportu to właśnie scenariusz reformowania UE jest najkorzystniejszy z punktu widzenia realizacji interesów Wielkiej Brytanii. Londyn bowiem od wielu lat ma duży wpływ na kształt Unii Europejskiej.

Autorzy raportu CEPS stwierdzają, że Wielka Brytania ma w tym zakresie spore sukcesy. Jak pokazuje zestawienie konkretnych spraw, brytyjscy negocjatorzy, zarówno politycy jak i urzędnicy, mogą się pochwalić bardzo dobrymi efektami we wprowadzaniu konkretnych polityk do europejskiej agendy oraz we wdrażaniu ulepszeń w ramach polityk już istniejących. Wpływ Londynu na kształt wielu działań w ramach Wspólnoty jest większy niż jakiegokolwiek innego kraju – dowodzą autorzy raportu. Widać to szczególnie na przykładzie polityki energetycznej, polityki zmiany klimatu, sektora usług, usług finansowych czy sektora cyfrowego.

W przypadku najbardziej krytykowanych przez brytyjską opinię publiczną obszarów rolnictwa i rybołówstwa, autorzy raportu zwracają uwagę na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, polityki z tego obszaru były wypracowywane przed 1973 rokiem, czyli jeszcze przed akcesją tego kraju do UE, więc siłą rzeczy wpływ Londynu na ich kształt był ograniczony. Po drugie, polityki te od czasu ich wprowadzenia udało się, m.in. za sprawą Wielkiej Brytanii, w pewnej mierze zreformować.

Znajdujące się pod ostrzałem brytyjskiej krytyki polityki rynku pracy i polityki społeczne również ewoluowały w postulowanym przez Wielką Brytanię kierunku. Można tu mówić o kilku kwestiach, począwszy od tego, że regulacje w zakresie rynku pracy są w coraz większym stopniu uznawane za tzw. soft law, czyli niewiążące uregulowania prawne, a skończywszy na wcielaniu w życie preferowanej przez Londyn polityki elastycznego rynku pracy, z duńską koncepcją „flexicurity” jako przykładem tejże.

Wdzięcznym obiektem ataków ze strony brytyjskiej opinii publicznej jest także przekonanie o uciążliwej konieczności wdrażania przepisów UE przez parlamenty państw członkowskich. W tym kontekście mówi się, że aż o 75 proc. prawa ma źródło europejskie. Tymczasem z badań brytyjskiej Izby Gmin wynika, że w latach 1997-2009 zaledwie 6,7 proc. dokumentów legislacji pierwotnej (Statutes) oraz 14,1 proc. dokumentów legislacji wtórnej (Statutory Instruments) miało związek z wdrażaniem zobowiązań prawnych wobec Unii.

>>> Czytaj też: Wielka Brytania: Wyjście Aten ze strefy euro poważnym zagrożeniem dla Europy

Scenariusz 2: Renegocjacja, czyli zmiana warunków członkostwa w UE

Renegocjacja warunków umowy z UE oznacza staranie się o specjalne traktowanie danego członka lub skorzystanie z możliwości opt-out w odniesieniu do niektórych praw i polityk UE. Praktykę tę Wielka Brytania stosowała z powodzeniem już w przeszłości, choćby w odniesieniu do budżetu Wspólnoty, czy też uczestnictwa w unii walutowej lub strefie Schengen.

Już podczas wyborów w 1974 roku, czyli zaledwie rok po wejściu Wielkiej Brytanii do Wspólnot, Partia Pracy obiecała renegocjację warunków członkostwa Wysp we Wspólnocie i słowa dotrzymała. Londyn wówczas uważał, że pomimo dużego wkładu do europejskiego budżetu, otrzymuje stosunkowo niewielkie wpływy w ramach polityki rolnej. Wielka Brytania, po ponownym referendum potwierdzającym uczestnictwo kraju w WE w 1975 roku, wynegocjowała tzw. mechanizm korygujący, którego skuteczność okazała się później niewielka.

Większym sukcesem okazała się renegocjacja warunków w obszarze strefy Schengen, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Londyn wynegocjował nie tylko możliwość wyłączenia z wdrażania europejskich rozwiązań (klauzula opt-out), ale również możliwość wprowadzenia jedynie wybranych (opt back in). Dzięki temu w 2014 roku Wielka Brytania początkowo zrezygnowała z wprowadzenia 133 rozwiązań z obszaru spraw wewnętrznych, a następnie przyjęła 35 z nich.

Najbardziej znamiennym przykładem renegocjacji warunków członkostwa w UE jest istnienie klauzuli opt-out w obszarze członkostwa Wielkiej Brytanii w strefie euro. Autorzy raportu CEPS uważają, że możliwość pozostawania poza unią walutową (co - jak się uważa - uchroniło Londyn przed skutkami kryzysu finansowego) w połączeniu z możliwością uczestnictwa w jednolitym rynku europejskim, pozwoliło i pozwala Wielkiej Brytanii na korzystanie z największych zalet UE.

>>> Zobacz też: Brexit to fakt? Wiele wskazuje na to, że Wielka Brytania już teraz wychodzi z UE

Scenariusz 3: Repatriacja, czyli odebranie władzy Brukseli

W scenariuszu tym Wielka Brytania miałaby niejako „odzyskać” kompetencje w obszarach, w których Londyn przekazał wcześniej władzę Brukseli. Aby jednak można było „odzyskiwać” kompetencje, musi być najpierw co odzyskiwać. Zgodnie z obowiązującym Traktatem Lizbońskim obecnie istnieją trzy grupy kompetencji UE: wyłączne (w których tylko Bruksela może tworzyć prawo w danym obszarze); dzielone (tworzenie prawa odbywa się na poziomie poszczególnych państw i UE) i wspomagające (tworzenie prawa to domena państw członkowskich).

Większość kompetencji UE ma charakter kompetencji dzielonych, zaś kompetencje wyłączne UE obejmują w dużej mierze obszary, w których Wielka Brytania nie uczestniczy (np. w unii walutowej). Taki stan rzeczy sprawia, że choć postulat „odebrania władzy Brukseli” może brzmieć atrakcyjnie, to w praktyce oznaczałby przywrócenie władzy w obszarach o niewielkim znaczeniu dla Londynu.

>>> Polecamy: Europa na skraju upadku. Oto 3 scenariusze rozpadu UE

Scenariusz 4: "Brexit", czyli wyjście Wielkiej Brytanii z UE

Wyjście z UE, choć może być chwytliwym hasłem i postulatem, to w praktyce może przybrać różne formy, od całkowitego anulowania europejskich przepisów, po zachowanie niektórych form integracji, takich jak np. uczestnictwo w strefie wolnego handlu. Każda z tych form wymaga osobnej dyskusji i omówienia, tymczasem w debacie przeważnie rzuca się proste hasło „Brexitu”, bez wyjaśniania, co miałoby się pod tym hasłem kryć. A jakie formy mogłoby przybrać potencjalne opuszczenie Unii przez Wielką Brytanię?

A. „Proste” wyjście z UE

Postulaty „natychmiastowego i prostego” wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii mogą trafiać do osób, które są gorącymi zwolennikami „Brexitu”, a jednocześnie nie mają wiedzy o tym, jak funkcjonuje brytyjska gospodarka w ramach Unii Europejskiej. „Proste i szybkie” wyjście z UE mogłoby się odbyć poprzez odwołanie przez brytyjski parlament aktu akcesji Wielkiej Brytanii do UE oraz wszystkich regulacji prawnych, które były do tego wymagane. Gdyby tak się stało, wówczas brytyjska gospodarka znalazłaby się w stanie prawnej próżni, co pociągnęłoby za sobą niewyobrażalny chaos gospodarczy. W praktyce ciężko sobie wyobrazić, aby jakikolwiek rząd zdecydował się na taki krok.

Rozważane na poważnie wyjście Wielkiej Brytanii z Unii wymagałoby podjęcia długotrwałych negocjacji i decyzji co do rozwiązań prawnych, które wcześniej były regulowane przez UE.

B. Członkostwo w Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG)

Europejski Obszar Gospodarczy (EOG) to strefa wolnego handlu i wspólny rynek, w którym uczestniczy 28 państw Unii Europejskiej i 3 państwa należące do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). Wielka Brytania wychodząc z UE, mogłaby zachować członkostwo w EOG jako kolejny członek EFTA. Londyn zatem musiałby najpierw przyjąć dotychczasowe regulacje prawne obowiązujące w EFTA, dołączając tym samym do Norwegii, Islandii i Lichtensteinu, które to państwa do UE nie należą. W zamian za to Wielka Brytania otrzymałaby dostęp do wspólnego rynku.

Pewną zaletą tego rozwiązania byłaby możliwość samodzielnej negocjacji polityk handlowych z resztą świata, przy czym można mieć wątpliwości, czy siła przetargowa samej Wielkiej Brytanii byłby równie duża, co całej Unii Europejskiej. Dodatkowo Wielka Brytania straciłaby wpływ na kształtowanie rozwiązań w obrębie wspólnego rynku, a byłaby jednocześnie zmuszona do ich wdrażania (państwa EFTA przyjmują rozwiązania wypracowane w ramach Unii). Z tego powodu obecny premier Wielkiej Brytanii David Cameron stwierdził w jednym z wywiadów dla Bloomberga, że wykluczałby tę opcję, choć uchodzi ona za jedną z najmniej kłopotliwych dla Wielkiej Brytanii.

C. Opcja „turecka”: unia celna

Możliwość ta jest oceniania jako technicznie możliwa, ale zdecydowanie mniej korzystna niż poprzednia (czyli członkostwo w EOG). Wielka Brytania opuszczając UE, musiałaby – tak jak obecnie Turcja – jednostronnie przyjąć wspólną taryfę celną UE, obejmującą stawki opłat celnych i przepisy unijne w sprawie handlu zagranicznego. Londyn musiałby przestrzegać wspólnej taryfy, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na jej kształt. W związku z tym wydaje się, że żaden brytyjski rząd, który dążyłby do secesji, nie wybrałby tej ścieżki.

D. Opcja „szwajcarska”

Po tym, jak Szwajcaria zdecydowała w referendum, że nie chce uczestniczyć w Europejskim Obszarze Gospodarczym, wypracowała szereg bilateralnych porozumień z UE, które w dużej mierze pokrywają się z ustaleniami z EOG, ale są jego nieco łagodniejszą wersją. W praktyce jednak porozumienia te nie sprawdzają się tak dobrze, jak przepisy związane z EOG.

Unia Europejska sprzeciwia się jednak szwajcarskiemu podejściu, które bywa określane jako korzystanie z owoców integracji bez ponoszenia kosztów. Bruksela wiele razy sugerowała swoje niezadowolenie z tego typu bilateralnych rozwiązań, więc należy oczekiwać, że nie będzie chętna, aby stosować je także wobec Wielkiej Brytanii.

E. Opcja WTO

Według tego scenariusza Wielka Brytania, jako członek Światowej Organizacji Handlu (WTO), mogłaby ustanawiać swoje stosunki handlowe z resztą świata na zasadzie tzw. klauzuli największego uprzywilejowania. To funkcjonujące w prawie międzynarodowym zobowiązanie oznacza, że państwo, które przyzna innemu państwu klauzulę największego uprzywilejowania, przyznaje tym samym uprawnienia i udogodnienia nie mniejsze niż jakiemukolwiek innemu państwu, z którym handluje. W najprostszym wydaniu tego scenariusza Wielka Brytania rozszerzyłaby wspólną taryfę celną UE na inne kraje świata.

Wielka Brytania opuszczając UE, utraciłaby jednocześnie wszystkie preferencyjne warunki handlu, wcześniej wynegocjowane przez Brukselę. Umowy te pokrywają dużą część państw świata. Londyn rzecz jasna dzięki wyjściu z UE mógłby próbować uzyskać jeszcze lepsze warunki, ale jego pozycja negocjacyjna może być już mniejsza.

F. Opcja „singapurska”: wolny handel z całym światem

Ten scenariusz oznaczałby, że Londyn poszedłby drogą Hong Kongu czy Singapuru, które wiele lat temu jednostronnie wprowadziły wolny handel z całym światem. Odkąd jednak funkcjonują inne porozumienia handlowe, to potencjalne negocjacje musiałby to uwzględniać, co byłoby dodatkowym utrudnieniem i wiązałoby się z koniecznością przestrzegania ustalonych już zasad. Przy tej okazji należy także postawić ważne pytanie o to, czy brytyjski rząd faktycznie chciałby być bardziej liberalny pod względem wolnego handlu niż jest dziś Unia Europejska – zaznaczają autorzy raportu.

Quo Vadis, Britannia?

Powyższy szkic pokazuje, że istnieje wiele scenariuszy dla Wielkiej Brytanii, które Londyn w najbliższym czasie teoretycznie może brać pod uwagę, jeśli chodzi o relacje z Brukselą. Według autorów raportu nie ulega jednak wątpliwości, że najlepszym rozwiązaniem, z punktu widzenia interesów Wielkiej Brytanii, jest próba reformy Unii Europejskiej „od wewnątrz” wraz z elementami renegocjacji warunków członkostwa w Unii (scenariusz 1 + scenariusz 2). Zaprezentowana analiza pokazuje, że Londyn ma w tym zakresie spore osiągnięcia. Wielka Brytania bowiem należy do grona państw, które mają największy wpływ na kształtowanie Unii Europejskiej. Jednocześnie Londyn ma szerokie możliwości wyłączenia się z procesów integracji (opcja opt-out), gdy uzna, że idzie ona zbyt daleko lub jest sprzeczna z brytyjskimi interesami. Stało się tak w przypadku członkostwa w strefie euro czy udziału w strefie Schengen.

Przy charakterystycznej dla Wielkiej Brytanii „liberalnej” postawie wobec Unii Europejskiej, kraj ten w pełni korzysta z owoców integracji, takich jak Europejski Obszar Gospodarczy, czy preferencyjne umowy handlowe z wieloma krajami świata, które zostały wynegocjowane w ramach Unii. Dodatkowo Wielka Brytania cieszy się mocną pozycją polityczną w obrębie samej UE, co przekłada się na wzmocnienie pozycji negocjacyjnej wobec aktorów zewnętrznych.

Z kolei wyjście Wielkiej Brytanii z UE, choć mogłoby się teoretycznie odbywać na wiele sposobów, to w praktyce byłoby bardzo problematyczne dla brytyjskiej gospodarki. Londyn nie mógłby sobie pozwolić na opuszczenie UE bez wcześniejszego zapewnienia dostępu do unijnych rynków (blisko 50 proc. handlu zagranicznego Wielkiej Brytanii to handel z krajami UE), ale nawet uchodząca za najmniej problematyczną opcja wyjścia z UE i zachowania dostępu do Europejskiego Obszaru Gospodarczego poprzez członkostwo w EFTA została odrzucona przez premiera Davida Camerona ze względu na ryzyko utraty wpływu na kształtowanie zasad obowiązujących w Europie. Z kolei inne opcje wyjścia z Unii wymagałyby od Londynu podjęcia zakrojonych na szeroką skalę negocjacji z innymi państwami i blokami, bez gwarancji osiągnięcia lepszych warunków handlu niż te, które dziś uzyskuje dzięki UE.

Choć analiza potencjalnych zysków i strat w konsekwencji wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej przyznaje rację przeciwnikom rozwodu Londynu z Brukselą, to istnieje ryzyko, że ostatecznie górę mogą wziąć argumenty polityczne i podgrzewane przez wszystkich uczestników debaty emocje.

Z sondażu Populus na zlecenie „Financial Timesa” z 10-12 kwietnia wynika, że prawie tyle samo Brytyjczyków sprzeciwia się wyjściu Wielkiej Brytanii z UE (40 proc.), co popiera secesję Wielkiej Brytanii (39 proc.). Wciąż stosunkowo duża pozostaje grupa niezdecydowanych (21 proc.).