Kiedy dofinansowanie wynosi aż 85 proc. kosztów projektu, samorządowcom trudno się oprzeć pokusie sięgnięcia po „darmowe“ pieniądze, nawet gdy inwestycja nie jest tak naprawdę potrzebna.

W pułapkę tę wpadły m.in. poprzednie władze samorządowe Słupska. Większość samorządów stać jednak na kosztowne inwestycje. Czy bezsensowne jak w Słupsku – okaże się dopiero po latach.

Aquapark "Trzy Fale" miał być wizytówką Słupska. Dziś, jak przyznał prezydent Robert Biedroń, może sprowadzić na miasto katastrofę finansową. Zgodnie z wyrokiem sądu arbitrażowego z czerwca br. słupski samorząd musi wypłacić firmie „Termochem“, wykonawcy inwestycji, z którym rozwiązano umowę z powodu niedotrzymywania terminów, 24 mln zł odszkodowania. Już przed rokiem miasto zwróciło do kasy pomorskiego urzędu marszałkowskiego 2,5 mln dotacji z Regionalnego Programu Operacyjnego. Aquapark miał kosztować 57 mln zł. Choć budowa daleka jest od ukończenia, wydano na nią jak dotychczas ok. 70 mln. zł. Unijna dotacja w wysokości 19,2 mln zł, z powodu „zaprzestania realizacji projektu“, przepadła.

Reprezentacyjny aquapark – sztandarowe przedsięwzięcie poprzedniego zarządu miasta – postanowiono zbudować, pomimo że parki wodne istnieją już w sąsiadującym z miastem Redzikowie i w odległej o 20 km Ustce. Obecnie „Trzy Fale“ to inwestycja szeroko znana w kraju, a także niestety w Europie, jako przykład marnotrawienia pieniędzy unijnych i samorządowych na fantazje lokalnej władzy. Można jednak w nim dostrzec także zapowiedź problemów, z jakimi zmierzyć się będzie musiało wiele innych samorządów, które przymierzają się nie do budowy symbolicznych już aquaparków lecz np. do dróg i innych niezbędnych obiektów infrastrukturalnych i chcą skorzystać z dotacji UE z perspektywy 2014-2020 r.

Efekt wyprzedaży

Reklama

Przyjmuje się, że władze samorządowe będą musiały sfinansować 36 proc. kosztów projektów unijnych (dofinansowanie z programów pomocowych często sięga nawet 85 proc., ale obejmuje tylko koszty kwalifikowane). To łącznie 60,6 mld zł. Wydatki w tej wysokości pociągną za sobą wzrost zadłużenia samorządów. Pojawiają się nawet opinie, że projekty unijne mogą stać się bombą zegarową pod budżetami samorządowymi.

Ujmując rzecz mniej dramatycznie – czy miasta i gminy są w stanie wykorzystać przyznane Polsce na najbliższe lata środki pomocowe bez naruszania podstaw swej gospodarki finansowej – racjonalnie, zgodnie z istotnymi lokalnymi potrzebami i możliwościami rozwojowymi? Chodzi przy tym nie tylko o same inwestycje, ale także utrzymanie w przyszłości nowych obiektów, w tym tych z natury rzeczy deficytowych, jak np. stadiony czy filharmonie, a także po prostu chybionych.

– Musimy, jak pokazują poprzednie doświadczenia, liczyć się z „efektem wyprzedaży“. Kiedy dofinansowanie wynosi np. aż 85 proc. kosztów inwestycji, samorządom trudno się oprzeć pokusie sięgnięcia po te „darmowe“ pozornie środki. Ale potem trzeba wyłożyć te 15 proc., setki czy nawet miliony złotych na inwestycję, której w innych okolicznościach w planach by się nie znalazła – wyjaśnia prof. Wojciech Misiąg, radca prezesa NIK i dodaje – za często się niestety zdarza, że burmistrz mówi do skarbnika „jedź do urzędu marszałkowskiego i dowiedz się na co będą dawać pieniądze z RPO“.

Większość samorządów, zwłaszcza w mniejszych miastach jeszcze w połowie poprzedniej dekady zadłużała się niechętnie i ostrożnie. To tradycjonalistyczne podejście do gospodarowania "groszem publicznym" szybko zaczęło się zmieniać gdy do Polski napłynęły szeroką falą środki unijne. Długi samorządów wynosiły w 2008 r. łącznie 28,7 mld zł i stanowiły 2 proc. PKB, z końcem 2013 r. wzrosły do 69,2 mld i osiągnęły poziom 4 proc. PKB. Wolniej, ale także zdecydowanie piął się w górę wskaźnik wysokości zobowiązań w relacji do dochodów wykonanych – w 2011 r. zwiększył się np. w porównaniu z 2010 r. z 33,8 do 38,4 proc. (zadłużenie zwiększyło się w tym samym czasie o ok. 19 proc.).

Skokowy wzrost zadłużenia samorządów do ponad 65 mld zł nastąpił w latach 2009-11 i ewidentnie wiązał się z kumulacją wydatków na projekty unijne, a zarazem ze spadkiem dochodów jednostek samorządowych w następstwie kryzysu gospodarczego. Innym jego powodem, rzadziej dostrzeganym, była zapowiedź wprowadzenia w 2014 r. zasady równoważenia wydatków bieżących budżetu (art. 242 ustawy o finansach publicznych) oraz indywidualnego wskaźnika zadłużenia (art. 243 ustawy o finansach publicznych).

Jak stwierdziła NIK w trakcie przeprowadzonej w 2014 r. kontroli przewidziana w pierwszym z tych przepisów możliwość bilansowania części operacyjnej budżetu nierozliczonymi wolnymi środkami – kredytami, pożyczkami, papierami wartościowymi – skłoniła część samorządów do zaciągania zobowiązań wyłącznie w celu wykazania owych wolnych środków.

Z drugiej strony, aby utrzymać w ryzach wskaźnik indywidualnego zadłużenia powszechną praktyką w samorządach stało się przenoszenie obciążeń na kolejne lata, np. poprzez „rolowanie“ długu, emisję obligacji oraz ukrywanie zadłużenia w spółkach komunalnych. Najczęściej spółki przejmowały formalnie zobowiązania samorządów w zamian za „wsparcie“ z ich budżetu odpowiadające wysokości długu.

>>> Czytaj także: Polacy bankrutują lawinowo. Liczba upadłości rośnie

Nadwyżka zamiast deficytu

Jeszcze nie tak dawno zapowiadało się, że większość samorządów nie będzie w stanie legalnie i racjonalnie zaabsorbować środków pomocowych na lata 2014-20. Według ekspertyzy dr Michała Bitnera z Katedry Finansów Publicznych i Prawa Finansowego UW oraz dr Jacka Sieraka dla MIR z 2013 r. – przy założeniu, że nakłady na inwestycje będą takie same jak w latach 2007-13 – tylko w 639 jednostek samorządowych z ponad 2,8 tys. istniejących, wskaźnik zadłużenia nie przekroczy dopuszczalnego poziomu, określonego w art. 243 ustawy o finansach publicznych (stanowi on, że wartość spłaty zobowiązań w stosunku do dochodów budżetu ogółem nie może przekroczyć średniej, z ostatnich trzech lat, relacji jej dochodów bieżących, powiększonych o dochody ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów.

Możliwość zaciągania długów jest tu związana bezpośrednio z nadwyżką operacyjną budżetu). Jeszcze obecnie, w opublikowanym kilka tygodni temu raporcie NIK zwraca uwagę na „zagrożenia wynikające z nadmiernego zadłużenia – głównie w zakresie możliwości rozwojowych wspólnot samorządowych, w tym wykorzystania środków unijnych w nowej perspektywie finansowania“ .

– W rzeczywistości sytuacja zasadniczo się zmieniła. Nasze ustalenia nie są już aktualne. Wzrasta wysokość nadwyżek operacyjnych osiąganych przez samorządy. Co równie ważne, znowelizowano przepisy dotyczące dopuszczalnego zadłużenia – podkreśla dr Bitner.

W nowej wersji indywidualnego wskaźnika zadłużenia, nie wlicza się do niego wydatków na realizację projektów unijnych, pod warunkiem, że dotacja jest wyższa niż 60 proc. Ponadto, gdyby miało dojść do jego przekroczenia samorząd może, w ramach programu naprawczego, uzyskać pomoc z budżetu państwa. O stabilizacji i realnej w niedalekiej przyszłości poprawie kondycji finansowej samorządów świadczą ostatnie informacje i prognozy Ministerstwa Finansów. W 2015 r. samorządy planują łączną nadwyżkę w wysokości 1,5 mld zł (w 2014 r. był to deficyt 14,2 mld zł). W 2016 r. ma ona wzrosnąć do ponad 4,5 mld zł, a w 2017 r. do prawie 6 mld zł. Natomiast zadłużenie, jak się przewiduje, zmniejszy się – z 73 mld zł w br. do 68 mld zł w 2016 r. i niespełna 62 mld zł w 2017 r. W kolejnych latach, gdy rozkręcą się programy unijne zacznie ono ponownie narastać, prawdopodobnie, gdy wziąć pod uwagę długi ukryte w spółkach komunalnych, do co najmniej 100 mld zł.

>>> Polecamy: Kreatywna księgowość PIS. Jakie są szanse na realizację nowego programu?

Gdzie wyrośnie trawa

Jak zwraca jednak uwagę prof. Misiąg kwota 60 mld zł potrzebna samorządom na absorpcję środków pomocowych w ciągu 7 lat to mniej niż 5 proc. ich dochodów w tym okresie.

– Samorządowcy w zdecydowanej większości dadzą sobie radę. Pewnych problemów ze zgromadzeniem wkładu własnego można spodziewać się tylko w województwach wschodnich, gdzie dotacje będą w stosunku do dochodów proporcjonalnie wyższe – ocenia i podkreśla – ponad połowa łącznego zadłużenia przypada na ok. 300 najbogatszych gmin. One mogą się bezpiecznie zadłużać. I powinny, bo warto pożyczać aby przyspieszyć rozwój. Pozostałe samorządy nie zadłużą się nadmiernie, bo nie mają na to wystarczających zdolności kredytowych.

Czy przypadek słynącego niegdyś z rozmachu inwestycyjnego Rewala w woj. zachodniopomorskim – jego władze zadłużyły gminę na kwotę 100 mln zł, cztery razy wyższą od jej rocznych dochodów, pożyczały pieniądze w parabankach i przez lata nie ujawniały w księgach rachunkowych rzeczywistej sumy zobowiązań – już się nie powtórzy, nie jest rzecz jasna całkowicie pewne. Można jednak przyjąć, że samorządy potrafią wykorzystać środki pomocowe na lata 2014-2020, nie naruszając prawa i zasad racjonalnej gospodarki budżetowej.

Na horyzoncie pojawia się już jednak pytanie, co dalej. Jak gminy i miasta uzależnione przez lata od środków unijnych i jednocześnie z ich powodu zadłużone będą finansować inwestycje po odstawieniu dotacji? Mało prawdopodobne by tę lukę mogło wypełnić partnerstwo publiczno-prywatne,

– Środki na inwestycje możemy gromadzić w przyszłości np. poprzez sprzedaż części majątku miasta, a także prywatyzację spółek komunalnych. Zwiększone koszty utrzymania nowych obiektów czy zrewitalizowanej zabudowy będziemy mogli pokryć z oszczędności, jakie uzyskamy dzięki programowi termomodernizacji oraz całkowitej wymianie oświetlenia w mieście – ocenia skarbnik Zamościa, Jadwiga Kijek. Zamość, którego zobowiązania wynoszą obecnie 23 proc. rocznych dochodów (według dawnych zasad maksymalny dopuszczalny próg wynosił 60 proc.), planuje inwestycje z programów unijnych na sumę ok. 400 mln zł i zamierza zaciągnąć kredyty w wysokości 90-100 mln zł.

Z dotychczasowych zapowiedzi wynika, że większość środków pomocowych zostanie przeznaczona podobnie jak w poprzedniej perspektywie na budowę i modernizację infrastruktury. Będą to przedsięwzięcia nie zawsze możne optymalne, ale na ogół racjonalne. Dobrych dróg czy oczyszczalni ścieków wciąż w Polsce brakuje. Większe ryzyko – z uwagi m.in na „efekt wyprzedaży“ – wiąże się z projektami, które mają służyć rozwojowi kultury lub sportu, rekreacji czy rozrywce, albo polepszać jakość przestrzeni publicznej.

– Nie jesteśmy w stanie ocenić ile z dotychczas zrealizowanych inwestycji okaże się nietrafionych a tym bardziej przewidzieć, ile będzie ich w następnych latach – przyznaje prof. Misiąg – przekonamy się o tym przyszłości, gdy niektóre z nowych obiektów zacznie zarastać trawa.

>>> Polecamy: Polska wskoczyła do elity w inwestycjach. Tak dobrych wyników nie było już dawno