W „Założeniach Projektu Budżetu na rok 2017” widoczny jest nadmierny optymizm. Autorzy „Założeń” są przekonani, że dynamika gospodarki wzrośnie dzięki czynnikom popytowym, wynikającym z polityki rządu – wzrostu konsumpcji oraz wzrostu inwestycji publicznych. W efekcie realny wzrost PKB ma wynieść 3,9 proc., a w cenach bieżących 5,3 proc. Ten drugi wskaźnik jest dla konstrukcji budżetu ważniejszy, gdyż dochody budżetu zależą od bieżącej wielkości PKB. Większość analityków bankowych oceniła, że założenia rządowe są realistyczne i zbliżone do oczekiwań rynkowych, co nie znaczy, że nie ma w nich punktów, które budzą wątpliwości.

Niespójne obietnice

Rząd zakłada, że dynamika PKB przyspieszy w porównaniu z rokiem bieżącym i pojawi się niewielka inflacja, zwiększając nominalny wzrost dochodów państwa. Nie bierze pod uwagę słabszych wyników pierwszego, a prawdopodobnie także drugiego kwartału br. PKB, uwzględniając wyrównanie sezonowe, wzrósł zaledwie o 2,8 proc., a w porównaniu z IV kwartałem 2015 r. nastąpił spadek. Utrzymuje się statystyczna deflacja i zapewne tegoroczny wzrost PKB w cenach bieżących wyniesie niewiele ponad 3 proc., zamiast planowanych 5,1 proc.

Niepokojący jest zwłaszcza spadek inwestycji prywatnych. Być może spadek jest przypadkowy i zostanie w następnych miesiącach wyrównany. Można jednak postawić hipotezę, że wynika z niepewności odczuwanej przez przedsiębiorców na skutek niespójnych zapowiedzi rządu.

Zrealizowane wydatki budżetu centralnego

Zrealizowane wydatki budżetu centralnego

źródło: Materiały Prasowe

Z jednej strony Ministerstwo Rozwoju proponuje pakiet 100 ułatwień korzystnych szczególnie dla drobnych przedsiębiorców i zapowiada znaczne zwiększenie gwarancji finansowych dla eksporterów oraz stworzenie funduszu finansującego start-upy. Z drugiej strony przyjęta została ustawa o obrocie ziemią, utrudniająca inwestowanie na terenach rolniczych. Podobna ustawa będzie dotyczyć terenów zalesionych.

MR obiecuje preferencje dla małych i średnich firm przy przetargach publicznych, ale Ministerstwo Skarbu zapowiada utworzenie holdingu spółek SP, w ramach którego nie będzie obowiązywała ustawa o zamówieniach publicznych. Tworzony przez ZUS Polski Zakład Ubezpieczeń Wzajemnych uzyska monopol na ubezpieczanie spółek SP, na czym stracą tysiące brokerów, którzy do tej pory pomagali podmiotom Skarbu Państwa w konstrukcji ich umów ubezpieczeniowych.

>>> Czytaj też: Europa Wschodnia sypie pieniędzmi. Tak hoduje się deficyty budżetowe

W pakiecie MR jest zapowiedź szybszego egzekwowania długów, ale Ministerstwo Sprawiedliwości walcząc z nadużyciami komorników zamierza osłabić ich pozycję, co egzekucję długów utrudni.

Z jednej strony w zapowiedziach dokumentów rządowych jest obietnica bardziej przyjaznego traktowania przedsiębiorców i ograniczenia liczby kontroli, z drugiej są zapowiedzi wprowadzenia przepisów uderzających w „nieuczciwych” przedsiębiorców, w tym klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania.

Wciąż nie wiadomo, jak ostatecznie będzie skonstruowany podatek od handlu i czy nie zostanie on zablokowany przez Komisję Europejską. Pojawiają się mniej lub bardziej oficjalne zapowiedzi gruntownej zmiany systemu podatkowego i objęcia przedsiębiorców podatkiem progresywnym, w tym progresywną składką na ZUS, mimo że w pakiecie ułatwień dla przedsiębiorców jest obietnica obniżenia składki ZUS i niektórych innych danin. Nierozwiązany problem kredytów frankowych jest dodatkowym czynnikiem ryzyka. Trudno się więc dziwić, że wielu przedsiębiorców wstrzymuje się z inwestycjami (przyznał to w wywiadzie wicepremier Morawiecki), czekając na efekty ofensywy legislacyjnej rządu.

Popyt wspomagany przez rząd

Z punktu widzenia dochodów budżetu oprócz samej dynamiki PKB ważna jest też jej struktura. Rząd planuje, że w tym roku eksport realnie wzrośnie o 6,0 proc., a w przyszłym dynamika eksportu spadnie do 5,5 proc. Innymi słowy – przedsiębiorcy będą więcej sprzedawali na rynku krajowym, a tym samym zasilali budżet podatkami, zwłaszcza VAT, którego stawka przy eksporcie jest zerowa. W pierwszych czterech miesiącach obecnego roku eksport rósł nieco szybciej od założeń (wzrost o 6,7 proc.), gdy wzrost PKB był niższy. Dla budżetu to zła wiadomość.

Według „Założeń” podstawowym czynnikiem wzrostu PKB będzie popyt krajowy. Spożycie wzrośnie o 4,1 proc. (w 2016 r. rząd prognozuje wzrost o 4,0 proc.). Dokument rządowy podkreśla, że chodzi o popyt prywatny i prywatne spożycie, ale to kwestia definicji – co rozumiemy pod słowem „prywatne”. Wzrost popytu, w tym spożycia ma być wynikiem transferów budżetowych w ramach programu „Rodzina 500+” oraz jednorazowego dodatku pieniężnego do emerytur i rent na kwotę 1,5 mld zł (w 2016 r. było to 1,4 mld zł). Dodatek ten ma zrekompensować niski wskaźnik waloryzacji świadczeń, który wynika z braku inflacji.

Rząd planuje też znaczny wzrost wynagrodzeń – o 4,4 proc. Będzie to skutkiem obniżenia bezrobocia do poziomu 8,1 proc. i tym samym pojawienia się presji na wzrost płac, ale także podniesienia płacy minimalnej do 2000 zł i 13 zł za godzinę.

Ta ostatnia decyzja jest zaskakująca. Nawet związki zawodowe postulowały mniejszą podwyżkę płacy minimalnej. Decyzja ta będzie miała skutki budżetowe – niektóre zasiłki są indeksowane do płacy minimalnej. Spowoduje też kłopoty w niektórych branżach, np. w hotelarstwie i gastronomii. Jaki będzie ostateczny skutek, trudno przesądzać. Na razie bezrobocie jest niskie i ma tendencję malejącą, ale ten trend nie będzie trwał wiecznie.

Kolejnym istotnym czynnikiem wzrostu gospodarczego mają być inwestycje publiczne, w związku z przyspieszeniem wydatkowania środków unijnych. To założenie jest obarczone pewnym ryzykiem. Projekty współfinansowane ze środków unijnych muszą mieć wkład własny, pochodzący z budżetu centralnego, budżetów samorządowych lub środków prywatnych. W poprzedniej perspektywie budżetowej wzrost inwestycji publicznych, finansowanych funduszami europejskimi prowadził do napięć w budżecie. W dokumencie rządowym nie ma informacji, czy podobne zagrożenie może wystąpić.

W rządowym dokumencie pojawia się też informacja, że w 2017 r. udział inwestycji prywatnych w PKB osiągnie poziom 16,6 proc., a w roku bieżącym 16,2 proc. To dane mało wiarygodne, na razie inwestycje spadają. Rząd ma kilka pomysłów na ich pobudzenie – na przykład poprzez wsparcie Agencji Rozwoju Przemysłu lub Polski Fundusz Rozwoju. A jednocześnie zniechęca do inwestowania, zwiększając niepewność niespójnymi działaniami i złą komunikacją z rynkiem.

Dla budżetu spadek inwestycji byłby złą informacją – wydatki inwestycyjne są zwykle opodatkowane najwyższą stawką VAT.

Winien i ma

Z rządowego dokumentu nie dowiadujemy się ile wyniosą wydatki i dochody budżetu centralnego w roku 2017. Jest natomiast informacja, że deficyt sektora rządowego i samorządowego wyniesie w roku przyszłym 2,9 proc. PKB. Wzrosną jednak wydatki i zmniejszy się lub zniknie przynajmniej jedno źródło ich finansowania.

Według podawanych wcześniej przez rząd szacunków w roku bieżącym program „Rodzina 500 +” będzie kosztować 15-17 mld zł, a w przyszłym ok. 23 mld zł. Wzrost wydatków z tego tytułu to 6-7 mld zł.

Rządzący politycy obiecują przyjęcie jeszcze w tym roku ustawy obniżającej wiek emerytalny, choć jej szczegóły są nieznane, a mogą mieć istotny wpływ na skalę wydatków. Z ostatnich zapowiedzi wynika, że zmiana ta miałaby wejść w życie jednak dopiero w 2018 r. W kolejnych latach obciążenia budżetu będą rosły z każdym rokiem.

Nie przewiduje się waloryzacji wynagrodzeń w sferze budżetowej, ale na wynagrodzenia zostanie wydatkowane dodatkowo 1,4 mld zł.

Nie zostanie wprowadzona kwota wolna od podatku. Zamiast tego rząd planuje reformę podatków dochodowych, proponowaną wcześniej przez Platformę Obywatelską. Może być dla budżetu neutralna, choć oznaczać będzie znaczny transfer dochodów – od osób lepiej zarabiających (a także więcej dotychczas oszczędzających) do uboższych.

Prawdopodobnie nie zostaną obniżone stawki VAT i nie będzie znaczącego podwyższenia wydatków na zdrowie, edukację, kulturę, co wcześniej było obiecywane w kampanii wyborczej. Podniesienie płacy minimalnej oznaczać będzie wzrost wydatków socjalnych o 300 mln zł

Pojawią się dodatkowe dochody w postaci podatku od handlu (o ile pomysł nie zostanie zablokowany przez Komisje Europejską). Rząd szacuje, że w tym roku wpływy z tego podatku (jeśli zostanie wprowadzony od 1 sierpnia) wyniosą 630 mln zł, a zatem w roku przyszłym ok. 2 mld zł.

Wpływy z podatku bankowego były po I kwartale niższe od planu. Jeśli podatek ten nie zostanie zmieniony roczne dochody budżetu państwa z tego tytułu wyniosą w tym i przyszłym roku ok. 3,5 mld zł, zamiast planowanych 5,5 mld zł.

Podmioty biorące udział w aukcji na częstotliwości LTE wpłaciły kwotę 7,1 mld zł, zamiast planowanej kwoty 9,2 mld zł. Tak więc w tym roku z tego powodu wpływy do budżetu będą o około 2 mld zł mniejsze od planowanych. Być może wpływy te zostaną zrealizowane w roku przyszłym. Ale będą one o 5 mld zł niższe niż tegoroczne.

Podsumowując zatem:

Wydatki budżetu w roku przyszłym będą wyższe od tegorocznych o ok. 10 – 11 mld zł:

6-7 mld zł „Program Rodzina 500 +”
1,4 mld zł – podwyżki dla pracowników sfery budżetowej
2 mld zł – obniżenie wieku emerytalnego
0,3 mln zł – wzrost płacy minimalnej

Dochody będą mniejsze od tegorocznych o ok. 3 mld zł (minus 5 mld zł z tytułu aukcji LTE i plus dochody z podatku od handlu 2 mld zł).

Łącznie daje to przyrost deficytu o około 13 – 14 mld zł. W dodatku tegoroczne dochody budżetowe będą niższe od planowanych o 4 mld zł (mniejsze wpływy z aukcji i z podatku bankowego).

Niedobór ten można byłoby wyrównać przyrostem wpływów z podatków dotychczas obowiązujących pod warunkiem, że inne wydatki (poza wymienionymi wyżej) pozostałyby na poziomie planowanym na rok 2016. W bieżącym roku wpływy podatkowe mają wynieść, zgodnie z ustawą budżetową 276 140 mln zł. Wzrost w roku 2017 nominalnego PKB o 5,3 proc. (zgodnie z założeniami budżetowymi) przełoży się na wzrost wpływów podatkowych o 14,6 mld zł. Jeżeli jednak wzrost będzie 4-procentowy dodatkowe dochody podatkowe z tego tytułu wyniosą tylko 11 mld zł.

Większym problemem jest jednak to, że rząd nie sygnalizuje zamiaru ograniczania wydatków. Według ustawy budżetowej tegoroczne wydatki mają być aż o 37 mld zł większe niż zrealizowane w roku ubiegłym. Tymczasem w ostatnich pięciu latach średnioroczny wzrost wydatków wynosił 7,4 mld zł. Nawet jeżeli tegoroczne wydatki będą mniejsze od zaplanowanych w ustawie (zwykle tak bywa), w przyszłym roku nastąpi ich realny wzrost.

Jest prawdopodobne, że stabilizująca reguła wydatkowa, która już raz została rozluźniona (stopa inflacji została zamieniona na stopę równą celowi inflacyjnemu) zostanie rozluźniona po raz kolejny. Przed kilku dniami agencja PAP poinformowała, że rząd chce zmienić system budżetowy.

Nowe rozwiązania dotyczą m.in. wprowadzenia średniookresowych ram budżetowych oraz integracji procesów planowania wieloletniego i rocznego. Najprawdopodobniej oznacza to przyjęcie nowej ustawy o finansach publicznych. Można podejrzewać, że reguła wydatkowa zniknie lub zostanie zastąpiona inną, mniej restrykcyjną.

Rząd utrzymuje, że głównym źródłem sfinansowania rosnących wydatków będzie lepsza ściągalność podatków. W okresie czterech pierwszych miesięcy 2016 r. dochody podatkowe wyniosły 90297,3 mld zł, czyli o 4,4 proc. więcej niż w roku ubiegłym. Trudno mówić o znaczącej poprawie ściągalności.

Jeżeli do końca grudnia utrzyma się podobne tempo wpływu dochodów podatkowych, wyniosą one w całym roku 271,1 mld zł, zamiast planowanych 276,1 mld zł. Rząd zapowiada utworzenie nowych instytucji poprawiających ściągalność, między innymi jednolitego rejestru faktur. Ale nawet jeśli zaczną przynosić efekty, to najwcześniej w roku 2018. Przyszły rok może być dla budżetu trudny.

>>> Polecamy: CBOS: Aż 92 proc. Polaków chce płacić podatki. Powinny być jednak niższe

Autor: Witold Gadomski