/>
W ten sposób kryterium, które ma wyznaczać pewne nieprzekraczalne maksimum, w praktyce staje się bliższe minimalnemu poziomowi deficytu, osiąganemu tylko wtedy, gdy gospodarka znajduje się w szczytowej fazie cyklu koniunkturalnego. Z taką sytuacją mamy obecnie do czynienia w kilku państwach UE, w tym także w Polsce.
Konsolidacja fiskalna w latach 2011-2014
W latach 2011-2014 procedura nadmiernego deficytu, nałożona na Polskę w związku z naruszeniem kryterium konwergencji, niewątpliwie przyczyniła się do zacieśnienia polityki fiskalnej i stopniowego zmniejszania nierównowagi finansów publicznych. Co prawda nie odbywało się to przez szczególnie wyszukane reformy fiskalne. Głównymi czynnikami poprawy salda sektora finansów publicznych były:
– dodatnie tempo wzrostu PKB;
– spadek wydatków na inwestycje infrastrukturalne (udział wydatków publicznych na inwestycje w PKB spadł z 5,9 proc. w 2011 roku do 4,5 proc. w 2014 roku);
– zmiany w OFE, będące głównym czynnikiem wzrostu dochodów składkowych sektora publicznego (o 1,5 proc. PKB pomiędzy 2010 a 2014 rokiem);
– spadek wydatków na koszty obsługi długu publicznego (o 0,6 proc. PKB pomiędzy 2013 a 2014 rokiem).
>>> Czytaj też: Skiba: jesteśmy zdeterminowani, by deficyt w 2017 r. nie przekroczył 3 proc. PKB
/>
Cel został jednak osiągnięty – deficyt general goverment w 2015 roku wyniósł 2,6 proc. PKB. Niemal automatycznie jednak władza publiczna zaczęła dużo swobodniej dysponować publicznymi środkami. Po kilku latach utrzymywania względnej równowagi pierwotnej w sektorze finansów publicznych (saldo sektora po wyłączeniu kosztów obsługi długu publicznego), w 2015 i 2016 roku ujawnił się znaczący deficyt pierwotny (co ilustruje wykres dotyczący salda pierwotnego sektora finansów publicznych).
Co ciekawe, leksykon budżetowy umieszczony na stronie Sejmu RP, pod hasłem „saldo pierwotne” informuje, że „wystąpienie deficytu pierwotnego sygnalizuje przekroczenie granicy bezpieczeństwa w zakresie długu publicznego i groźbę kryzysu finansów publicznych”.
Cel polityki fiskalnej
Analiza Aktualizacji Planu Konwergencji (APK) z kwietnia 2016 roku wskazuje, że w ławach rządowych konsolidację fiskalną uznano za zakończoną.
Celem polskiej polityki fiskalnej w najbliższych latach będzie utrzymanie deficytu general government w przedziale 2,5-3,0 proc. PKB. Potwierdzają to wypowiedzi ministrów mających największy wpływ na finanse publiczne – Pawła Szałamachy, Mateusza Morawieckiego i Henryka Kowalczyka. Pytani o możliwości realizacji obietnic wyborczych odpowiadają, że polityka fiskalna w najbliższych latach będzie prowadzona tak, aby uniknąć ponownego wejścia w procedurę nadmiernego deficytu. W praktyce oznacza to najprawdopodobniej utrzymywanie deficytu w pobliżu 3 proc. PKB, ale bez działań ukierunkowanych na jego obniżenie znacząco poniżej granicy określonej przez kryterium konwergencji.
Według APK w 2016 roku deficyt general government ma wynieść 2,6 proc. PKB, a w 2017 roku 2,9 proc. PKB (Dyrekcja Generalna KE ds. Gospodarczych i Finansowych przewiduje, że deficyt w 2017 roku wyniesie 3,1 proc. PKB). W dalszym horyzoncie – 2018 i 2019 roku – zakłada się zmniejszanie nierównowagi do odpowiednio 2,0 proc. i 1,3 proc. PKB.
Do projekcji tej nie należy jednak przywiązywać szczególnej wagi, gdyż co do zasady średniookresowe prognozy z APK okazują się mało realne. Jak wskazuje wykres porównujący faktyczny deficyt sektora general government i 3-letnich prognoz z aktualizacji programu konwergencji, 3-letnią prognozę zrealizowano dotychczas tylko raz – w 2007 roku. W pozostałych latach średniookresowy plan zawsze okazywał się zbyt optymisty. W latach 2009-2011 różnice pomiędzy faktycznymi deficytami a 3-letnimi prognozami z APK były kolosalne (blisko 7 proc. PKB w 2009 roku). W latach 2012-2015 różnice te zmniejszyły się, ale wciąż faktyczne deficyty były o 0,8-1,7 proc. PKB wyższe niż wcześniejsze projekcje.
Powiązane tematy:
Polska w pułapce „kryterium 3 procent”
Utrzymywanie deficytu finansów publicznych w przedziale 2,5-3,0 proc. PKB jest nieuzasadnione z punktu widzenia obecnej koniunktury gospodarczej. Polska po niewielkim spowolnieniu w 2012 i 2013 roku (wzrost PKB poniżej 2 proc. rocznie), w latach 2014 i 2015 rozwijała się w tempie odpowiednio 3,3 proc. i 3,6 proc. Na lata 2016 i 2017 rok planowany wzrost wynosi kolejno 3,8 proc. i 3,9 proc. Stopa bezrobocia sięga najniższych po 1989 roku poziomów.
Niewykluczone, że gospodarka znajduje się blisko szczytowej fazy cyklu koniunkturalnego i należy poważnie rozważać scenariusz spowolnienia w kolejnych latach. W tej sytuacji polityka fiskalna powinna dążyć do stworzenia pewnej przestrzeni pomiędzy deficytem faktycznym a deficytem równym 3 proc. PKB. Przestrzeń ta powinna być wystarczająca na reakcję finansów publicznych w razie wystąpienia dekoniunktury.
>>> Czytaj też: Mapa dobrobytu w Europie. Mieszkańcy tych państw wydają najwięcej
Chodzi zarówno o reakcję automatyczną (wynikającą z automatycznych stabilizatorów koniunktury, których jednak udział w polskiej gospodarce jest niewielki), jak i ewentualne dodatkowe bodźce fiskalne. Za brak motywacji do stworzenia takiej przestrzeni w polskich finansach publicznych należy w pewnym stopniu winić nieprawidłową konstrukcję kryterium konwergencji, gdyż staje się ono dla rządu doskonałym argumentem do utrzymywania deficytu w okolicach 3 proc. PKB, mimo korzystnej koniunktury gospodarczej.
Odpowiedzią na te wady kryterium konwergencji miał być zapisany w Pakcie Stabilności i Wzrostu tzw. średniookresowy cel budżetowy (MTO) wynoszący dla Polski 1 proc. PKB. Cel ten wyznacza dopuszczalny wynik strukturalny sektora general government (saldo sektora z pominięciem czynników cyklicznych). MTO ma jednak jedynie zapobiegać przekroczeniu kryteriów konwergencji, a dopiero ich naruszenie może skutkować wdrożeniem procedury nadmiernego deficytu. Jeżeli zaś kryterium konwergencji dotyczące deficytu sektora general government jest stałe, niezależnie od fazy cyklu, to w praktyce wyznacza dopuszczalny poziom deficytu w warunkach dobrej koniunktury. W warunkach słabej koniunktury rządy mogą tłumaczyć jego przekroczenie czynnikami cyklicznymi.
Poza Polską symptomy takiej polityki można dostrzec między innymi w Belgii, na Słowacji, na Węgrzech oraz we Włoszech. W krajach tych konsolidacja fiskalna wdrożona po 2010 roku doprowadziła deficyt do poziomu 2-3 proc. PKB, po czym proces zmniejszania nierównowagi fiskalnej został wstrzymany. Można przewidywać, że ewentualne załamanie koniunktury gospodarczej skutkowałoby ponownym (prawdopodobnie znacznym) przekroczeniem progu 3 proc. PKB.
Opisywany problem dotyczy mniejszości państw UE. Według prognoz Komisji Europejskiej w 2016 roku w czternastu krajach członkowskich deficyt sektora general government będzie niższy niż 2 proc. PKB, w tym w ośmiu nie przekroczy 1 proc. PKB. Wśród państw z deficytem powyżej 2 proc. PKB jest kilka takich, które wciąż są w trakcie zmniejszania nierównowagi po okresie kryzysu (m.in. Grecja, Hiszpania, Portugalia, Słowenia).
Obecność Polski w niewielkim gronie państw, gdzie jak się wydaje przedwcześnie wstrzymano konsolidację fiskalną, jest objawem niezrozumienia klasy politycznej dla podstawowych zasad kształtowania polityki fiskalnej. Zgodnie z nimi w okresie dobrej koniunktury gospodarczej należy dążyć do maksymalnie niskiego deficytu, tak aby zostawić przestrzeń na odpowiednią reakcję i możliwość stabilizowania gospodarki w razie wystąpienia dekoniunktury.
Autor: Jakub Sawulski, ekonomista Instytutu Badań Strukturalnych