Celem konsultacji było określenie czy pochodząca z listopada 2002 roku dyrektywa FICOD (2002/87/EC) spełnia swoje zadania w zakresie identyfikacji i zarządzania ryzykiem grupowym, a w szczególności na ile:

– zwiększa stabilność systemu finansowego,

– właściwie zabezpiecza interesy podmiotów finansujących i strony publicznej,

– skutecznie promuje konkurencyjność konglomeratów w UE i na arenie międzynarodowej.

Z uwagi na coraz większą złożoność i transgraniczny charakter instytucji finansowych, ich przenikanie do gospodarki realnej, wydzielanie działalności i zagraniczny outsourcing do spółek nieregulowanych oraz dynamiczny rozwój finansowych spółek technologicznych, zagadnienia dotyczące bezpieczeństwa ich funkcjonowania zaczynają nabierać coraz większego znaczenia. Są one bowiem istotne z punktu widzenia stabilności systemu finansowego.

Zagadnienia konsultowanych regulacji nie są także obojętne z punktu widzenia stabilności polskiego sektora finansowego. Warto o tym wspomnieć zwłaszcza w kontekście przejęcia przez PZU Alior Banku i jego dalszych planów akwizycji aktywów bankowych. Powiązania właścicielskie między sektorem bankowym i ubezpieczeniowym nie występowały do tej pory w Polsce w tak dużej skali.

Materiał konsultacyjny Komisji Europejskiej zaopiniowali przedstawiciele krajowych i zagranicznych banków działających w Polsce, firm ubezpieczeniowych, regulatora rynku krajowego, firm konsultingowych i środowiska akademickiego.

Po co dodatkowy nadzór

Konglomeraty finansowe to duże grupy finansowe działające przynajmniej w sektorze bankowym i ubezpieczeniowym. Dodatkowy nadzór ma na celu identyfikowanie i zarządzanie ryzykiem podmiotów, które działają w więcej niż jednym sektorze finansowym, celem zapewnienia stabilności finansowej. Ryzyka grupowe to np. ryzyko wielokrotnego wykorzystania kapitału regulacyjnego (finansowania kapitału spółek córek długiem na poziomie spółki matki), ryzyko zarażenia (z uwagi na silne powiązania wewnątrzgrupowe) oraz ryzyka złożoności zarządzania, koncentracji i konfliktu interesów.

Dodatkowy nadzór nie zastępuje nadzorów sektorowych, ale stanowi dodatkową weryfikację na poziomie grupowym. Adresuje on ewentualne martwe pola nadzoru w ujęciu międzysektorowym. Konglomeraty mogą zawierać część finansową i niefinansową (np. przemysłową, czego przykładem są banki samochodowe).

Nadzór dodatkowy został wdrożony w roku 2002 i zmodyfikowany w roku 2011, na skutek doświadczeń płynących z kryzysu finansowego. Od tego czasu zidentyfikowano wiele słabości obecnych regulacji, do których należą w szczególności:

– brak uwzględnienia podmiotów nieregulowanych, a jednocześnie istotnych dla profilu ryzyka konglomeratu finansowego;

– problem identyfikacji ostatecznego podmiotu odpowiedzialnego w konglomeracie;

– zarządzanie ryzykiem grupowym.

Konglomeraty finansowe są coraz bardziej obecne w działalności biznesowej Europie. W roku 2015 zidentyfikowano 78 takich podmiotów z centralami zlokalizowanymi w Unii Europejskiej (a ściślej w Europejskim Obszarze Gospodarczym, obejmującym UE, kraje EFTA, ale bez Szwajcarii) z aktywami w wysokości równej około 1,7 x PKB 28 krajów UE w roku 2014.

Konglomeraty finansowe, to często wielkie i złożone grupy z dużą ilością, różnego rodzaju podmiotów – regulowanych i nieregulowanych – oraz rodzajów działalności (finansowych i niefinansowych), zgromadzonych pod jednym parasolem. Dotychczasowe trendy tworzenia tradycyjnych konglomeratów bankowo-ubezpieczeniowych rozwijają się w kierunku bankowości inwestycyjnej i nowych obszarów. Przemieszanie to wynika stąd, że firmy zarządzające aktywami rozszerzają swoją działalność o bankowość, firmy ubezpieczeniowe zaczynają prowadzić obrót papierami wartościowymi, a podmioty niefinansowe (np. producenci samochodów i sprzętu AGD) wchodzą na rynek usług bankowych.

Obecnie dodatkowy nadzór nie pokrywa wielu z tych nowych podmiotów i obszarów działalności. Jednocześnie, od wprowadzenie regulacji dodatkowego nadzoru, rozwinęły się sektorowe regulacje finansowe banków i firm ubezpieczeniowych.

Niewystarczająca identyfikacja ryzyka

Dyrektywa w obecnym kształcie nie identyfikuje w sposób wystarczający podmiotów, które powinny podlegać dodatkowemu nadzorowi. Powoduje to ryzyko dla stabilności systemu finansowego oraz nierówne warunki konkurencyjne i obniża poziom ochrony wierzycieli ubezpieczonych.

Z uwagi na ryzyko systemowe, każda działalność finansowa powinna być nadzorowana. Dotyczy to w szczególności przedsiębiorstw, które prowadzą działalność podobną do banków, firm ubezpieczeniowych, biur maklerskich, towarzystw funduszy inwestycyjnych, firm zarządzających aktywami itd., a które obecnie nie są albo są w niewystarczającym stopniu nadzorowane. Nadzorowi powinny podlegać więc firmy pożyczkowe, windykacyjne i fundusze hedgingowe. Dodatkowy nadzór powinien także obejmować podmioty oferujące dodatkowe usługi ubezpieczeniowe, spółki celowe (wykorzystywane m.in. do przeprowadzania transakcji sekurytyzacyjnych), jak też fundusze emerytalne i podmioty rynku shadow banking.

Ponadto, coraz większą rolę zaczynają pełnić podmioty pomocnicze dla usług finansowych. Powszechne staje się chociażby tworzenie osobnych jednostek wewnątrz grup, które świadczą usługi informatyczne dla pozostałych podmiotów. Podobnie są wydzielane spółki windykacyjne, które przejmują część portfeli kredytowych banków. Zakres pokrycia dodatkowym nadzorem powinien być regularnie rozszerzany o dodatkowe podmioty pojawiające się na rynku finansowym, w szczególności o instytucje typu fintech, instytucje stricte internetowe (np. e-kantory), czy instytucje płatnicze. Do tego działalność finansową podejmują kolejne spółki z innych sektorów (np. Google, Facebook).

Obecnie część ryzyka jest transferowana poza podmioty regulowane, a zatem także poza zakres objęty dyrektywą, ale nie poza zakres grupy kapitałowej. Ryzyko zatem cały czas istnieje, ale nie podlega już tak restrykcyjnym regułom zarzadzania i monitoringu.

Brak narzędzi do efektywnego nadzoru

Na skuteczność identyfikowania i zarządzanie ryzykiem ewidentnie negatywnie wpływa brak instrumentów i umocowań do bezpośredniego egzekwowania wymogu zmiany struktury kapitałowej nadzorowanych spółek holdingowych. Wyposażenie organów nadzoru w niezbędne narzędzia nadzorcze ma kluczowe znaczenie dla efektywności sprawowania nadzoru. Dotyczy to zarówno możliwości zbierania odpowiednich danych sprawozdawczych, jak i wydawania zaleceń nadzorowanym podmiotom.

Obejmowanie konglomeratów finansowych dodatkowym nadzorem będzie celowe pod warunkiem, że nadzór wyposażony będzie w niezbędne instrumenty. W przeciwnym razie będzie to nadzór pozorny. Dlatego, rozważając celowość objęcia nadzorem uzupełniającym kolejnych podmiotów należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy nadzorca będzie w stanie sprawować ten nadzór w sposób efektywny. Dyrektywa powinna też w sposób bardziej rozbudowany traktować o naruszeniach jej przepisów, karach oraz środkach nadzorczych służących egzekwowaniu nałożonych obowiązków.

Z drugiej strony trzeba zauważyć, że w celu egzekwowania przez instytucje nadzorcze możliwości przeprowadzania zmian w strukturze grupy kapitałowej spółek holdingowych należy doprecyzować standard określający w jaki sposób budować grupę kapitałową, aby ryzyko ingerencji nadzorczej zostało zminimalizowane.

Na efektywność identyfikowania i zarządzania ryzykiem wpływa wyłączenie z dodatkowego nadzoru nieregulowanych podmiotów niefinansowych (i ich działalności), które są ważne dla profilu ryzyka konglomeratów finansowych. Z drugiej strony firmy te nie powinny być kluczowe dla profilu ryzyka konglomeratów finansowych. Tymczasem w nowoczesnych konglomeratach coraz większe ryzyko zaczyna się koncentrować w podmiotach niefinansowych nieregulowanych (np. wspólne usługi finansowe, serwisowe czy informatyczne dla grup, lokalizowane w krajach korzystnych podatkowo).

Wyjęcie takich podmiotów poza nadzór, oznaczałoby zaniżanie faktycznego ryzyka istniejącego w konglomeracie, a w efekcie zaniżanie kapitału potrzebnego na zabezpieczenie interesów wierzycieli czy ubezpieczonych. Poza obszarem regulacji pozostają także konglomeraty mieszane, posiadające aktywa finansowane znacząco przekraczające bilanse firm stricte finansowych.

Ograniczenie dodatkowego nadzoru tylko do podmiotów regulowanych spowodowałoby w dłuższej perspektywie negatywne skutki, wskutek transferu ryzyka do spółek wyłączonych spod dodatkowego nadzoru. Odrębną kwestią jest na ile można wypracować efektywne narzędzia kontroli ryzyka dla tego typu podmiotów.

Konsekwencje objęcia nadzorem ważnych podmiotów niefinansowych

Koszty oraz konsekwencje prawne i operacyjne objęcia tych podmiotów i ich działalności dodatkowym nadzorem są trudne do oszacowania, ale byłyby zapewne istotne, zależnie od zakresu nadzoru i pokrytego ryzyka. Otwarta pozostaje kwestia celowości nadzoru tych podmiotów biorąc pod uwagę jego koszty.

Koszty i konsekwencje prawne i operacyjne mogłyby być dotkliwe, a jednocześnie skuteczność takiego nadzoru sprawowanego przez organy nadzoru finansowego mogłaby być niewystarczająca. Należałoby w tej sytuacji przede wszystkim zapewnić dodatkowe zasoby osobowe oraz finansowe. Wysokie koszty wynikałyby także z konieczności integracji reżimów prawnych, systemów informacyjnych i nowelizacji procedur działalności nadzorczej. Należałoby więc rozważyć przyjęcie odpowiednich progów materialności, powyżej których taki nadzór byłby sprawowany.

Istotnym wyzwaniem jest kwestia organizacji dodatkowego nadzoru dla tej kategorii podmiotów. Czy w ogóle jest możliwe i realne objęcie instytucji niefinansowych nadzorem, szczególnie jeśli niektóre z nich znajdują się w państwie trzecim? Taki nadzór wiązałby się z objęciem ich sprawozdawczością, wymogami kapitałowymi, wskaźnika dźwigni, czy koniecznością przygotowania planów naprawczych. W sytuacji np. centrum rozliczeniowego albo centrum outsourcingowego byłoby to trudne do zrealizowania.
Ograniczony walor progów ilościowych

Proponowane w dyrektywie progi ilościowe nie wydają się powodować istotnych kosztów, są zasadniczo jasno określone, przewidywalne i transparentne, co jednak nie przesądza o ich skuteczności. Alternatywnym rozwiązaniem mogłoby być oparcie kwalifikacji nadzorem dodatkowym na bazie generowanego przez te podmioty ryzyka dla systemu finansowego.

Konglomeraty finansowe są organizmami o wiele bardziej złożonymi niż poszczególne składniki konglomeratu. Z tego powodu, w praktyce, znacznie się między sobą one różnią. Dlatego trudne jest wskazanie warunków, po spełnieniu których dana grupa różnorodnych podmiotów zostanie uznana za konglomerat finansowy. W szczególności, dla każdego konglomeratu próg uzasadniający objęcie go dodatkowym nadzorem może znajdować się na innym poziomie.

W związku z tym należałoby albo ustawić próg na tyle nisko, by obejmował wszystkie konglomeraty, albo ustawić próg na wyższym poziomie, pozostawiając nadzorcy możliwość objęcia nadzorem uzupełniającym konglomeratów, jeśli w ocenie nadzorcy generują one ryzyko uzasadniające dodatkowe działania nadzorcze. Ocena spełnienia norm ostrożnościowych przez każdy z podmiotów wchodzących w skład konglomeratu powinna być regulowana na poziomie przepisów sektorowych.

Brak oparcia progów na ocenie ryzyka wpływa negatywnie na skuteczność regulacji w zakresie identyfikowania i zarządzania ryzykiem generowanym przez konglomeraty. Uwzględnienie oceny ryzyka z pewnością pozwoliłoby na lepsze dopasowanie dostępnych narzędzi nadzorczych do skali i profilu ryzyka konglomeratów finansowych.

Biorąc pod uwagę dość arbitralne zdefiniowanie progów, różnice w wymogach ostrożnościowych dla poszczególnych sektorów, a także różnice pomiędzy podmiotami wchodzącymi w skład konglomeratów, ich identyfikowanie wyłącznie na podstawie progów, bez uwzględniania specyficznych cech konglomeratu, musi być obarczone znaczną niedokładnością. Proces kwalifikacji powinien uwzględniać również czynniki ryzyka, ale oceny ryzyka nie da się opisać zmatematyzowaną procedurą. Konieczne byłoby odwoływanie się do oceny nadzorczej. Spółki mogą bowiem generować duże ryzyko bez istotnej sumy bilansowej (np. jako ryzyko reputacyjne).

Należy jednak zauważyć, że w przypadku spółek nieregulowanych, a znajdujących się w grupie, oparcie kwalifikacji jedynie na ryzyku może okazać się wysoce utrudnione (np. w podmiotach outsourcingowych, gdzie głównym kapitałem jest kapitał ludzki).

Ryzyko uznaniowego charakteru wyłączeń

Co do zasady, uznaniowy charakter wyłączeń na poziomie państw członkowskich może negatywnie wpływać zarówno na stabilność finansową jak i na konkurencyjność. Można jednak na niego również patrzeć jako na czynnik wspomagający efektywny nadzór.

Zapewnienie krajowym ustawodawcom znacznego stopnia swobody w wyłączaniu określonych podmiotów bądź grup podmiotów spod dyrektywy, niesie za sobą znaczące ryzyko zachwiania stabilnością finansową oraz zakłócenia pozycji konkurencyjnej w wymiarze tak mikro jak i makro. Obecna regulacja w postaci dyrektywy (a nie rozporządzenia) stwarza naturalne pole do nacisku oraz lobbowania na lokalne parlamenty do tworzenia ustawodawstwa faworyzującego krajowe podmioty, odciążające je od zwiększonych wymogów regulacyjnych.

Różnice w przepisach będą powodowały zachętę do swoistego arbitrażu i skupiania działalności bardziej ryzykownej (a więc wymagającej więcej kapitału) w krajach, w których przepisy są mniej restrykcyjne (aby uniknąć nadmiernego nadzoru). Koncentracja taka, mająca u podstaw chęć optymalizacji kosztowej i kapitałowej, prowadzi jednak jednocześnie do zatracenia adekwatności pomiędzy ryzykiem i kapitałem. W dłuższej perspektywie godzi to w stabilność finansową grup, negatywnie wpływając na konkurencyjność na rynku.

Z drugiej strony, uznaniowy charakter wyłączeń jest niezbędną cechą dyrektywy. Można go odczytywać także jako czynnik wspomagający nadzór, a nie osłabiający go. Zakładając racjonalność nadzoru, którego celem jest ochrona depozytów i utrzymanie stabilności rynków finansowych, poprawnie działający nadzór będzie się kierował bezpieczeństwem podmiotów wchodzących w skład konglomeratu i stabilnością finansową państwa.

Adekwatność kapitałowa konglomeratów

Stosowanie obliczeń adekwatności kapitałowej, zgodnie z dyrektywą, umożliwia uwzględnienie ryzyka konglomeratu jako grupy, które nie jest prostą sumą ryzyka poszczególnych podmiotów wchodzących w jej skład. Poszczególne podmioty z grupy mogą nie generować pewnych rodzajów ryzyka lecz w ujęciu całościowym (dotyczącym całej grupy) ryzyko takie może się pojawić już w wyniku interakcji pomiędzy podmiotami z różnych sektorów w ramach grupy, a także koncentracji pewnych rodzajów ryzyka. Można się tu odwołać do analogii ze skonsolidowanym sprawozdaniem finansowym. Dopiero to sprawozdanie uwzględnia powiązania pomiędzy poszczególnymi konsolidowanymi podmiotami.

W przypadku konglomeratu sektorowy rachunek adekwatności kapitałowej nie uwzględnia powiązań pomiędzy podmiotami wchodzącymi w skład jednego konglomeratu, ale należącymi do różnych sektorów. W szczególnym przypadku można sobie wyobrazić sytuację, w której wymóg adekwatności kapitałowej spełniony jest w każdym sektorze, ale nie jest spełniony na poziomie konglomeratu.

Stąd, wydaje się, że sens ma obliczanie i limitowanie adekwatności kapitałowej na poziomie konglomeratu, o ile prowadzi do zwiększenia wymogu kapitałowego konglomeratu w celu odzwierciedlenia zwiększonego ryzyka wynikającego ze skali działania, powiązań wewnątrz konglomeratu i efektu zarażenia oraz przeciwdziała zjawisku wielokrotnego wykorzystywania kapitału na pokrycie ryzyka różnych podmiotów. Kwestią do rozważenia jest ocena „technicznych metod obliczania” z tego punktu widzenia.
Uporządkowana likwidacja konglomeratów

W przypadku restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji konglomeratów finansowych można wyróżnić dwa spojrzenia.

Jedno z nich prezentuje stanowisko, że przymusowa restrukturyzacja powinna być zarezerwowana wyłącznie dla banków, wchodzących w skład konglomeratu, a nie powinna być stosowana wobec wszystkich jego składowych. Tym samym nie ma potrzeby tworzenia zasady przymusowej restrukturyzacji całego konglomeratu.

Takie podejście wynika z faktu, że zharmonizowane zasady przymusowej restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (BRRD) zostały zaprojektowane głównie dla instytucji depozytowo-kredytowych. Ich celem jest m.in. niedopuszczenie, a co najmniej ograniczenie negatywnego sprzężenia zwrotnego pomiędzy bankami a państwem i zminimalizowanie finansowania tego procesu z pieniędzy podatników.

Drugie spojrzenie wskazuje, że brak przymusowej restrukturyzacji konglomeratów finansowych przyczynia się do słabości regulacji. Narzędzie to powinno być bowiem jednym z podstawowych środków nadzorczych na wypadek zdarzeń, które mogą skutkować upadłością konglomeratu finansowego. Należy mieć na uwadze że system finansowy funkcjonuje w globalnym środowisku i negatywne zdarzenia dla jednej grupy mogą wywołać tożsamy efekt dla następnych (vide kryzys finansowy 2008 roku).

Doświadczenia te powinny być cały czas w pamięci i prowadzić do przyjmowania takich regulacji, które uchronią rynek przed podobnymi, negatywnymi implikacjami w przyszłości, a jednym z takich gwarantów może być przymusowa restrukturyzacja. Stąd brak zasad przymusowej restrukturyzacji konglomeratów finansowych jest kluczowym zagadnieniem do przeprowadzenia w ramach zmian legislacyjnych.

Umykanie ryzyka spod regulacji sektorowych

Z punktu widzenia nadzoru nad konglomeratami niezwykle istotne są zasady dotyczące transakcji wewnątrzgrupowych oraz koncentracji ryzyka. Umożliwiają one bowiem spojrzenie na konglomerat jako całość, a nie poprzez poszczególne podmioty czy sektory. Każdy sektor działalności podlega własnym, sektorowym regulacjom. Skupiają się one jednak tylko na poszczególnych częściach konglomeratu, pomijając interakcje pomiędzy nimi (zarówno kapitałowe jak i w obszarze ryzyka).

A z faktu spełniania standardów w poszczególnych sektorach działalności konglomeratu nie wynika jednak bezpieczeństwo konglomeratu jako całości. We współczesnych konglomeratach związki pomiędzy podmiotami (także z różnych sektorów) są bardzo silne i z tego tytułu pojawia się dodatkowe ryzyko, jak również możliwość niedoszacowania niezbędnego kapitału. W związku z tym, transakcje wewnątrzgrupowe lub między instytucją finansową a jej właścicielem oraz ryzyko koncentracji stanowią źródło nowych, dodatkowych rodzajów ryzyka, które mogą zaburzyć stabilność konglomeratu.

Nadzór i monitorowanie transakcji wewnątrzgrupowych czy też konieczność uzyskania zgody nadzorcy na określone rodzaje transakcji, ma w założeniu zapobiegać czynnościom zmierzającym do transferu ryzyka. Stąd zasady nadrzędne, z poziomu dyrektywy FICOD, są niezwykle istotne i pomocne w praktyce działania przedsiębiorstw oraz stanowią znaczące narzędzie nadzorcze, wspierające regulacje sektorowe. Dlatego każde rozwiązanie poprawiające kontrolę tego procesu będzie wzmacniało nadzór nad konglomeratami i prowadziło do zwiększenia stabilności systemu finansowego.

Marcin Borsuk jest adiunktem w Katedrze Bankowości Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego oraz pracownikiem Narodowego Banku Polskiego. Andrzej Dżuryk jest doktorantem w Katedrze Bankowości Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego i dyrektorem w banku Société Générale w Polsce.

Autorzy przygotowali stanowisko Europejskiego Kongresu Finansowego (EKF), dotyczące dodatkowego nadzoru nad konglomeratami finansowymi, w oparciu o opinie interesariuszy polskiego środowiska finansowego. Stanowisko EKF stanowi odpowiedź na materiał konsultacyjny KE-Directive 2002/87/EC on the supplementary supervision of credit institutions, insurance undertakings and investment firms in a financial conglomerate.

Artykuł wyraża wyłącznie poglądy autorów i nie powinien być interpretowany jako stanowisko instytucji, w których są zatrudnieni.