Oczywiście będzie tak nie z powodu braku wyzwań lub kryzysów stojących obecnie przed Unią Europejską, ale ze względu na fakt, że nowoczesne instytucje mają bardzo silną motywację do przetrwania. Nawet marginalna organizacja, jaką jest Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (EFTA), nadal istnieje, choć w szczątkowej formie obejmującej Liechtenstein, Islandię, Norwegię i Szwajcarię. I to istnieje tylko dlatego, że stała się częścią Europejskiego Obszaru Gospodarczego związanego z Unią Europejską.

W 2007 roku jeden z czołowych badaczy Unii Europejskiej Daniel Kelemen (który – co ciekawe – jest Amerykaninem, podobnie jak większość wpływowych w świecie akademickim ekspertów w sprawach UE w ciągu ostatnich pięćdziesięciu lat) zidentyfikował pięć możliwych scenariuszy dla Unii Europejskiej pogrążonej w kryzysie. Były to: rozpad, ograniczona secesja, atrofia, rozwój zmiennych geometrii i wojna domowa.

Jako entuzjasta idei Unii Europejskiej Kelemen stwierdził, że UE jest „zbudowana, aby przetrwać”, w związku z czym ewentualne kryzysy będą z zasady wyłącznie krótkotrwałymi wydarzeniami, z którymi elity polityczne UE sobie poradzą. Tym samym prawdopodobnym scenariuszem byłby wzrost znaczenia tzw. zmiennych geometrii, czyli istnienia różnych obszarów o zróżnicowanym stopniu integracji odzwierciedlającym odmienną gotowość poszczególnych państw członkowskich do integracji. Nie jest to ani nowe, ani zaskakujące zjawisko, jako że Unia Europejska wykazywała takie cechy od początku lat 90. XX wieku.

W istocie stało się to nawet jednym z najbardziej definiujących aspektów integracji europejskiej, a klauzule typu opt-out (dotyczące budżetu UE, strefy euro, Schengen, polityki azylowej) były oficjalnie negocjowane i przyjmowane. Obok tych formalnych wyłączeń pojawiły się praktyki tolerowania pewnych wyjątków instytucjonalnych. Podczas gdy Dania wynegocjowała pozostanie poza strefą euro, Szwecja tego nie zrobiła, ale utrzymywanie przez nią własnej waluty było tolerowane przez Komisję Europejską, choć traktat akcesyjny zobowiązuje Sztokholm do przyjęcia prędzej czy później wspólnej waluty.

Pozostaje jeszcze szósta opcja, którą można nazwać mianem eurosklerozy, czyli utrwalenia bieżącego status quo. Podczas gdy w medycynie skleroza oznacza stwardnienie tkanek, termin „euroskleroza” został stworzony do opisania z jednej strony stagnacji gospodarczej w Europie, a z drugiej strony stagnacji integracji europejskiej, która występowała w latach 70. ubiegłego wieku. W skrócie była to niezdolność UE do znalezienia konsensusu w kluczowych kwestiach i wynikająca z tego bierność decyzyjna. Skończyła się ona wraz z Jednolitym Aktem Europejskim z 1986 roku, który odnowił projekt wspólnego rynku Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Ze względu na mnogość kryzysów i wyzwań stojących obecnie przed UE, całkiem prawdopodobne jest, że blok znajduje się na drodze do nowego etapu eurosklerozy.

Wysoce zróżnicowana Unia Europejska – z dużą liczbą odmiennych członków, różnymi interesami i rosnącym eurosceptycyzmem – wytworzyła pełen sprzeczności projekt integracyjny, który jest podatny na kryzysy (w znacznej mierze powodowane przez samą Unię), ale zarazem stabilizowany przez samą złożoność prawa unijnego, które spaja unijne społeczeństwa. W rezultacie eurosklerotyczna Unia znajduje się w stanie ciągłej równowagi pomiędzy trwającymi kryzysami a awaryjną opcją powrotu do status quo. Utrzymanie tej równowagi możliwe jest nie tylko dlatego, że gospodarki państw członkowskich UE są ze sobą powiązane i współzależne, ale głównie ze względu na stabilizujący wpływ bardzo złożonego systemu prawnego Unii Europejskiej.

Czy Brexit naprawdę oznacza Brexit 

Zawsze, gdy rozmawia się z ekspertami w dziedzinie prawa Unii Europejskiej, reagują oni tak, jakby w ogóle nie rozumieli pytania. Z prawnego punktu widzenia Brexit niczego nie zmienia tak długo, jak trzon UE pozostaje nienaruszony. A tak właśnie jest, ponieważ wraz z Brexitem zmienia się nie prawo Unii Europejskiej, a jedynie terytorium, do którego ma ono zastosowanie.

W związku z tym prawnicy specjalizujący się w Unii Europejskiej zajmują się nie wpływem Brexitu lub migracji, ale prawnym rozwojem jednolitego rynku w sferze praw cyfrowych, własności intelektualnej lub ochrony środowiska. Głównym problemem prawnym w tym wypadku jest kwestia typu sukcesji prawnej, którą Traktat Europejski stosować będzie w odniesieniu do Wielkiej Brytanii. Biorąc pod uwagę złożoność prawną integracji europejskiej, jednoznaczny Brexit jest w zasadzie niemożliwy. Dla przykładu samo tylko renegocjowanie stosunków handlowych z innymi krajami potrwa lata, jako że UE zawarła wiele umów handlowych z krajami spoza wspólnoty, w tym umowy o wolnym handlu. Kiedy Wielka Brytania opuści UE, będzie musiała renegocjować wszystkie te porozumienia z zainteresowanymi stronami. A jest to jedynie niewielka część korpusu prawa UE.

Jak twierdzi Adam Łazowski, profesor prawa na University of Westminster w Londynie, artykuł 50 Traktatu Lizbońskiego (opisujący procedurę wyjścia z UE) jest zbyt niejasny, aby pomóc w niezwykle złożonych negocjacjach, przed którymi stoją UE i Wielka Brytania. W tym kontekście jest raczej mało prawdopodobne, aby Londyn był w stanie wynegocjować swoje wyjście w ciągu dwóch lat, które zostały przewidziane w artykule 50.

Ponadto jak wskazuje Łazowski, artykuł 50 wyraźnie stanowi, że umowa dotycząca Brexitu będzie traktatem międzynarodowym, co oznacza, że będzie podlegać ratyfikacji przez każde państwo członkowskie tak jak traktaty akcesyjne, ale w odwrotnym kierunku. Mało prawdopodobne, aby proces ten przebiegał szybko i sprawnie, a nawet po jej ratyfikacji będzie ona przedmiotem sporów w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości, które mogą przeciągnąć procedurę w nieskończoność.

Obecna brytyjska premier Theresa May wydaje się nie rozumieć w pełni, co naprawdę się dzieje, kiedy mówi: „Brexit oznacza Brexit”. Przeciwnie, Brexit wcale nie oznacza Brexit, ponieważ unijne prawo zdecydowanie sprzyja utrzymaniu status quo.

Presja migracyjna to główny problem UE

Najbardziej spornym problemem pozostanie kryzys migracyjny. Nie wynika to nawet z tego, że interesy państw członkowskich UE są bardzo rozbieżne, ale z faktu ograniczonego doprecyzowania w regulacjach prawnych UE tej dziedziny, która nie podlega nawet rozstrzygnięciom Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Ze strony instytucji UE nie było żadnej reakcji, gdy prawo Unii Europejskiej zostało poważnie złamane w sierpniu 2015 roku, kiedy kanclerz Niemiec Angela Merkel oświadczyła, że nie ma żadnych ograniczeń odnośnie do liczby uchodźców, których mogą przyjąć Niemcy, co znalazło wyraz w jej słynnym stwierdzeniu „poradzimy sobie z tym”. Słusznie lub niesłusznie, Niemcy w praktyce zawiesiły stosowanie Konwencji Dublińskiej stanowiącej, że pierwsze państwo Unii Europejskiej, do którego dotrą uchodźcy, jest odpowiedzialne za rozpatrywanie ich wniosków azylowych.

Ponadto jest jeden istotny aspekt kryzysu migracyjno-uchodźczego, który czyni go kwestią bardziej problematyczną dla przyszłości UE niż Brexit. Unia Europejska, a w szczególności Niemcy, wierzą w skuteczność porozumienia pomiędzy UE i Turcją (stanowiącego, że wszyscy nielegalni migranci przybywający na greckie wyspy będą odsyłani do Turcji), które ma zapobiec dalszym falom migracji. Berlin uważa, że porozumienie to przyniosło gwałtowny spadek liczby nielegalnych migrantów. Jednakże niektórzy eksperci w dziedzinie migracji, jak choćby Thomas Spijkerboer, profesor prawa migracyjnego na Uniwersytecie Vrije w Amsterdamie, wskazują, że jest to typowy błąd. Po szczytowej fali napływu uchodźców w październiku 2015 roku liczba przybywających uchodźców systematycznie spadała. Po marcu 2016 roku, kiedy umowa została podpisana, nie zanotowano żadnej dodatkowej tendencji spadkowej. W rezultacie Spijkerboer twierdzi, że nie ma żadnego związku pomiędzy porozumieniem UE-Turcja a liczbą migrantów przekraczających Morze Egejskie z Turcji do Grecji. Jeśli kolejna fala uchodźców napływać będzie do Europy, porozumienie pomiędzy UE i Turcją prawdopodobnie okaże się nieskuteczne.

Ponadto porozumienie pomiędzy UE i Turcją wiąże się z wysokim kosztem dla demokracji. Zostało ono podpisane bez żadnego udziału Parlamentu Europejskiego i bez opinii Trybunału Sprawiedliwości. W tym kontekście można by argumentować, że umowa ta narusza konstytucyjne wartości Unii Europejskiej i jest również wysoce problematyczna dla wizerunku UE w zakresie ochrony praw człowieka. Prawo międzynarodowe zabrania „zawracania” ofiar prześladowań do ich oprawców (refoulement) oraz zbiorowych wydaleń bez rozpatrzenia ich wniosków o udzielenie azylu, które to praktyki porozumienie UE-Turcja zasadniczo usankcjonowało.

Może to sugerować, że w zakresie polityki migracyjnej nie będzie żadnego istotnego przełomu, który mógłby pokonać trwającą eurosklerozę. Przeciwnie, UE może być przez pewien czasu zajęta tym wyzwaniem, co doprowadzi do przedłużenia obecnego status quo i być może nawet powstania nowego kryzysu legitymizacji związanego z naruszeniem zasad prawa międzynarodowego.

Niemcy jako wyczekiwany wybawca

Teoria hegemonicznej stabilności zakłada, że dla funkcjonowania złożonych porządków politycznych (a UE jest z pewnością takim porządkiem) wymagane jest działanie państwa zajmującego pozycję hegemoniczną. W przypadku UE w opinii wielu komentatorów mogą to być wyłącznie Niemcy z ich potencjałem gospodarczym i finansowym oraz największą liczbą ludności w UE, a także z ich zdolnością do wywierania wpływu na sposób zarządzania wszystkimi ostatnimi kryzysami UE. Ale czy Niemcy są tak naprawdę gotowe do podjęcia tego zadania?

Dla wielu politologów Niemcy są nie tylko niechętnym hegemonem, działającym poniżej swoich możliwości, ale również pół-hegemonem skoncentrowanym głównie na realizacji własnych interesów. Hegemoni są zdolni do skutecznych, szybkich i zdecydowanych działań, ale Niemcy są znane raczej z przewlekania decyzji, niezdecydowania i zmieniania stanowiska (np. zmiana stanowiska w kluczowych kwestiach, takich jak energia jądrowa lub zagraniczne misje wojskowe).

Nawet struktura gospodarcza samej Unii Europejskiej nie nadaje się do wykonania tego zadania. Jak zauważa Douglas Webber z INSEAD Business School w Paryżu, silnie zorientowana na eksport gospodarka niemiecka, z jej trwałą nadwyżką handlową, pozbawia to państwo głównej cechy hegemona – bycia „rynkiem ostatniej szansy”. Ponadto niemieckie elity polityczne są niezadowolone z oferowania pomocy finansowej znajdującym się w kłopotach krajom UE, jak wyraźnie pokazał kryzys grecki. Jest to przeciwieństwo sposobu, w jaki USA udzieliło pomocy Meksykowi w czasie kryzysu finansowego w 1994 roku.

Sposób na pokonanie eurosklerozy

Istnieje kilka narzędzi, które Unia Europejska mogłaby wykorzystać, stojąc w obliczu eurosklerozy.

Po pierwsze, pomóc może wzmocnienie istniejących instytucji UE (a raczej stworzenie nowych). W kontekście kryzysu uchodźczego chodzi tu przede wszystkim o FRONTEX, agencję zarządzającą granicami zewnętrznymi Unii, która mogłaby odnieść korzyść z dodatkowych funduszy, personelu, nowych technologii nadzoru, zarówno lotniczego, jak i morskiego. Kluczowe byłoby połączenie automatycznego gromadzenia informacji i zastosowania dronów obserwacyjnych zarówno w powietrzu, jak i pod wodą, w celu zwalczania przemytu towarów i ludzi oraz nielegalnej migracji w ogóle. Mogłoby to okazać się lepszym rozwiązaniem niż pokładanie nadziei w wątpliwych porozumieniach z Turcją i innymi krajami regionu, w wyniku których Unia Europejska narusza własne normy w zakresie ochrony praw człowieka.

Po drugie, pomocne mogą być nowe inicjatywy integracyjne, pod warunkiem że będą miały szerokie poparcie wśród państw członkowskich. Obecnie wznowiona współpraca w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE (WPBIO) mogłaby być taką inicjatywą, jak pokazała francusko-niemiecka propozycja z czerwca 2016 roku. Wielka Brytania przez lata blokowała stworzenie właściwej siedziby dla WPBIO, a teraz w obliczu Brexitu inicjatywa ta może zostać wykorzystana jako okazja do wprowadzenia pewnych instytucjonalnych innowacji w tej dziedzinie. Dalsza integracja w zakresie WPBIO z pewnością nie doprowadzi do powiększenia wspólnego potencjału militarnego (tzw. armii europejskiej), ale może nadać impuls do poszerzenia współpracy w ramach Unii Europejskiej i tym samym do pokonania obecnego kryzysu psychologicznego.

Po trzecie, istnieje pewien potencjał znalezienia wspólnego stanowiska w sprawie kryzysu migracyjnego. Na szczycie UE w Bratysławie we wrześniu 2016 roku wprowadzono pojęcie „elastycznej solidarności” pozwalającej na zróżnicowane podejście do kryzysu migracyjnego. Podczas gdy niektóre kraje akceptowałyby większy napływ imigrantów, inne byłyby zobowiązane do zainwestowania więcej w ochronę zewnętrznych granic UE. Nadal jednak nie uzgodniono żadnego konkretnego systemu finansowania koniecznego do przeprowadzenia projektów elastycznej solidarności.

Jedną z możliwości może być wprowadzenie unijnych obligacji dla celów finansowania pomocy uchodźcom, które zostały zaproponowane przez Włochy w kwietniu 2016 roku i szybko odrzucone przez Angelę Merkel obawiającą się negatywnej reakcji we własnej partii. Berlin reaguje alergicznie na każdy termin przypominający „euroobligacje” i sugerujący (nawet w minimalnym stopniu) rozszerzenie niemieckiej odpowiedzialności za deficyty publiczne innych krajów UE. Jest to kwestia kluczowa dla Angeli Merkel, jako że Niemcy są coraz bliżej wyborów do Bundestagu i możemy spodziewać się rosnącej presji ze strony sceptycznie nastawionej do kwestii migracji partii Alternatywa dla Niemiec.

Temat ten może jednak powrócić po wyborach federalnych w Niemczech i wyborach prezydenckich we Francji, które odbędą się w 2017 roku. Jest tak nie tylko dlatego, że Włochy prawdopodobnie nie będą dalej tolerować rosnącego finansowego obciążenia wynikającego z kryzysu uchodźczego, ale także ze względu na fakt, że koncepcja unijnych obligacji na rzecz uchodźców jest coraz częściej dyskutowana w Parlamencie Europejskim.

Po czwarte, wybór Donalda Trumpa może do pewnego stopnia ożywić Unię Europejską, w szczególności jeśli nowa amerykańska administracja zdecyduje się wprowadzić bardziej protekcjonistyczne środki w polityce handlowej USA. Chociaż wszelka polityka protekcjonistyczna z dużym prawdopodobieństwem zaszkodzi Europie (a w szczególności Niemcom, które są światowym liderem eksportu), UE może szukać sposobów na pogłębienie stosunków handlowych z krajami opuszczonymi przez USA. Dla przykładu, jeśli USA wycofa się z umowy o Partnerstwie Transpacyficznym (umowy handlowej obejmującej dwanaście państw regionu Pacyfiku z wyłączeniem Chin, zwanej w skrócie TTP), zaszkodziłoby to Japonii, która jest wielkim zwolennikiem TPP. Jednakże mogłoby to również być szansą dla UE na przyspieszenie obecnych rozmów pomiędzy UE a Japonią na temat własnej umowy o wolnym handlu. Negocjacje w tym zakresie trwają trzy lata i objęły już szesnaście rund. Niektórzy eksperci oczekują, że umowa o wolnym handlu pomiędzy UE a Japonią zwiększy PKB Unii bardziej niż umowa TTIP z USA (0,8 proc. wobec 0,5 proc.).

Autor: Ireneusz Paweł Karolewski  - profesor nadzwyczajny nauk politycznych w Centrum Studiów Niemieckich i Europejskich im. Willy’ego Brandta na Uniwersytecie Wrocławskim. Był stypendystą Fundacji Kościuszkowskiej w Centrum Studiów Europejskich na Uniwersytecie Harvarda w 2014 roku i profesorem wizytującym w Szkole Administracji Publicznej Johna F. Kennedy’ego na Uniwersytecie Harvarda w 2015 roku. Jego zainteresowania badawcze obejmują teorię społeczną i polityczną, zarządzanie w UE i politykę zagraniczną Unii Europejskiej.