ObserwatorFinansowy.pl: Wybrane w 2014 r. Władze Ukrainy wiele mówiły o potrzebie reformowania kraju. Na ile, patrząc na ostatnie 2,5 roku, to się udało?
Gustav Gressel: Sukces odniosła 1/3 podjętych reform. Na ich rzeczywiste efekty trzeba poczekać, więc trudno w tym momencie powiedzieć, jaki procent tych zadań się udał. Warto docenić reformę systemu obrony, systemu bankowego, zamówień publicznych. Wprowadzenie deklaracji elektronicznych powinno się okazać dobrym narzędziem walki z korupcją. Wysoko oceniam działania ministerstwa gospodarki, które robi wiele dla zderegulowania różnych obszarów. Na pochwałę zasługuje także ministerstwo infrastruktury.
/>
Niedostateczne osiągnięcia widzimy w obszarach sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Dużą barierę tworzą, niestety, sami ludzie. Z jednej strony jest wielu urzędników państwowych, sędziów i prokuratorów, którzy widzą sens zmian i chcą przyczynić się do udoskonalenia państwa, ale jednocześnie jest wielu takich, którzy z największą chęcią zablokowali jakiekolwiek zmiany. To samo obserwujemy w służbach mundurowych; jest wielu ludzi, którzy chcą utrzymać status quo.
Gdy grupy powołane do tropienia zaczęły śledzić korupcję w tych służbach, w policji, napotkały mur – oficerowie nie chcieli współpracować czy wydać potrzebnych dokumentów.
„To Ukraina ponosi ostateczną odpowiedzialność za przeprowadzenie reform, ale Europa ponosi część winy za jego słabość”, konkluduje pan w raporcie. Gdzie UE popełniła błąd i czy jest już za późno, by go naprawić?
Unia niewystarczająco popychała Ukrainę do zmian, gdy proces reform dopiero się rozpoczynał. Po wydarzeniach na Placu Niepodległości w maju 2014 r. odbyły się wybory prezydenckie, później parlamentarne. Do władzy doszli nowi ludzie, z którymi można było rozmawiać i przekonywać ich do swoich racji. Zawsze pierwsze miesiące po wyborach są najlepszym czasem na przeprowadzanie reform, nawet tych najtrudniejszych, bo ludzie oczekują czegoś nowego, a jednocześnie, co ważne w przypadku krajów takich jak Ukraina, oligarchowie są zdezorientowani, bo nie zdążyli jeszcze zawiązać nowych sojuszy i rozeznać się, z kim mogą negocjować.
Tymczasem pierwsze osiem miesięcy po wydarzeniach na Majdanie cechowała bezczynność. Gdyby nie to, że Międzynarodowy Fundusz Walutowy nalegał na wprowadzenie określonych zmian, od których uzależniał przyznanie pomocy finansowej w ogóle żadne reformy by na ten okres nie przypadły. Nowe ukraińskie władze dużo dyskutowały o nowym kształcie państwa, ale niewiele robiły, by go przybliżyć. Dopiero, gdy Bruksela zaczęła pytać o konkrety, powołano ludzi, którzy mieli przygotować ramy prawne.
Grzechem Unii Europejskiej było niewystarczające obligowanie Kijowa do reform. Gdy patrzymy na te obszary, które Unia monitorowała (jak system bankowy), to widzimy, że Ukraińcy sobie z tym zadaniem poradzili. Reforma systemu obronnego się powiodła, bo rodzajem zachęty było niebezpieczeństwo ze strony Rosji.
A może UE oczekiwała od Ukrainy niemożliwego? Plany były ambitne, ale czy z Ukrainy można w kilka lat zrobić sprawnie funkcjonujące państwo prawa?
Transformacja gospodarcza zawsze trwa długo, więc potrzeba cierpliwości. Unia Europejska nie może zostawić Ukrainy w spokoju i nie zmuszać jej do dalszych reform, bo Kijów już zmarnował wystarczająco dużo czasu po Pomarańczowej Rewolucji, po której władze wiele obiecywały, ale żaden przełom nie nastąpił.
Społeczeństwo ma w pamięci te zmarnowane szanse i teraz żąda prawdziwych, głębokich zmian. Skoro sami Ukraińcy domagają się reform, choćby były trudne, to Unia Europejska nie może na te zmiany nie naciskać.
Jakie najważniejsze choroby trawią obecnie Ukrainę?
Korupcja, nadmierna regulacja rynku, rozrośnięta biurokracja, brak czegoś, co nazwałbym kulturą odpowiedzialności. Mam na myśli brak jest poczucia odpowiedzialności za własne decyzje, który cechuje wielu urzędników i polityków. Przykładowo, Julia Tymoszenko otwarcie krytykuje władze za kierunek niektórych reform, a słuchając jej, zastanawiam się, co ona zrobiła w czasie, gdy była premierem i czy ma świadomość, ile czasu i energii zmarnowała na kłótnie z prezydentem Juszczenką?
W ukraińskiej administracji obserwuję bardzo dużo krótkowzroczności, podejmowania decyzji bez zastanawiania się, jakie będą ich skutki w długiej perspektywie. Jednocześnie nie jestem zwolennikiem krytykowania Ukrainy za każde potknięcie i odstępstwo od przyjętych wcześniej schematów, bo w innych państwach Europy też przecież obserwujemy różne nieprawidłowości. Weźmy jako przykład Austrię, czyli kraj, z którego pochodzę. Wydaje się praworządna i dobrze zorganizowana, ale tam też mamy swoich oligarchów, a właściwie połączenie oligarchów i polityków, zwłaszcza lokalnych. Jeśli mają duże poparcie w regionie, to nierzadko są ważniejsi od kanclerza, bo mają większy realny wpływ na otoczenie.
Nie chcę przez to tłumaczyć inercji ukraińskich władz, ale raczej pokazać, że nie zachowują się w ten sposób jako jedyni w Europie.
Czy powołanie jeszcze większej liczby zagranicznych ekspertów na wysokie stanowiska może się przyczynić do przyśpieszenia reform czy raczej zastanie odebrane jako ingerowanie w samostanowienie i, być może nawet, suwerenność Ukrainy?
Czasem osobie z zewnątrz łatwiej jest nadać sprawom bieg niż komuś, kto już znajduje się w środku systemu. Co zaś się tyczy suwerenności, to nie sądzę, by była ona zagrożona przez obecność zagranicznych doradców. Nie spotkałem się z zarzutami ze strony Ukraińców, że zagraniczni eksperci działają na szkodę kraju czy są niepożądani, wprost przeciwnie – cieszą się dużą estymą. Za przykład niech służy Natalie Jaresko, Amerykanka ukraińskiego pochodzenia, która pełniła obowiązki ministra finansów w latach 2014-2016. Miała doświadczenie zdobyte za granicą, wiedziała, co chce osiągnąć na swoim stanowisku i umiała to wyegzekwować.
Tak długo, jak zagraniczni eksperci są na Ukrainie mile widziani, ich obecność nie powinna wzbudzać wątpliwości. Gorzej, gdy mamy jakieś elementy systemu kolonialnego, a więc państwa narzucają słabszym krajom określonych specjalistów. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia przez całe stulecia, gdy mocarstwa takie jak Francja czy Wielka Brytania kontrolowały inne państwa poprzez swoich urzędników, którzy byli blisko władzy.
Obecność zagranicznych ekspertów przynosi wiele korzyści, bo nawet, gdy ich wiedza i umiejętności są porównywalne z poziomem lokalnych specjalistów, to jednak są inaczej odbierani przez opinię publiczną. Gdy informują, że coś przebiega nieprawidłowo, to nikt tego nie kwestionuje, gdy zaś chwalą, to nie ma wątpliwości, że faktycznie doceniają jakąś decyzję czy proces. Ta klarowność związana jest z faktem, że nie mają osobistego bądź finansowego interesu w prezentowaniu określonych opinii, są niezależni.
Ukraina uczestniczy w wielu programach wsparcia finansowego, prowadzonych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Unię Europejską i szereg innych organizacji. Zagraniczni eksperci często lepiej orientują się w procedurach niż krajowi specjaliści, potrafią też dokonać skuteczniejszej ewaluacji projektów.
Wreszcie ostatnia przyczyna – zagraniczny ekspert, który cieszy się autorytetem w swoim kraju, a przy tym nie jest uwikłany w lokalne układy, łatwiej potrafi przekonać ministra czy inną decyzyjna osobę do podjęcia określonej decyzji.
Jak powinien wyglądać plan działania na rzecz poprawy gospodarki, konkurencyjności kraju i przejrzystości procedur – w najbliższych dwóch, trzech latach? Co wymaga największej uwagi?
To są naczynia połączone. Przykładowo, powodzenie walki z korupcją będzie w dużym stopniu uzależnione od kierunku reformy sądownictwa i aktów wykonawczych, które przy tej okazji zostaną wydane.
Bardzo ważne są akty proceduralne, nad którymi pracuje rząd. Doprecyzowania wymaga na przykład określenie kompetencji prokuratorów – zresztą cała prokuratura powinna zostać zreformowana. Od dookreślenia takich rzeczy, jak sposób składania wniosków do sądu czy wykazu dowodów zależy to, czy na Ukrainie będzie wreszcie dobre prawo.
W kwietniu 2019 r. upłynie kadencja wszystkich członków Wyższej Rady Sądownictwa, która jest organem doradczym i rewizyjnym w obszarze sądownictwa. Została niedawno zreformowana, ale wciąż jeszcze trzeba ją udoskonalać. Rada musi sobie stawiać za cel promowanie dobrych kandydatów na sędziów i obsadzanie stanowisk specjalistami. Jeśli w sądownictwie działają nieuczciwi ludzie, to wdrażanie reform zajmie lata albo nigdy się nie uda. Taki problem „wyhodowała” sobie Bułgaria, w której do dziś orzekają sędziowie mentalnie pozostający w poprzednim systemie władzy. Z dobrymi sędziami naprawdę wiele można osiągnąć.
A co, gdy chodzi o gospodarkę?
Ukraiński rynek jest silnie skrępowany regulacjami i możliwie wiele z nich należy usunąć, bo stanowią niepotrzebne bariery. Będzie to jeden z elementów usuwania naleciałości starego systemu. Nie wolno bowiem ustawać w przestawianiu Ukrainy z systemu postsowieckiego na nowy, odpowiadający potrzebom nowoczesnej gospodarki. Jest to ważne tym bardziej, że rosyjska gospodarka nie jest już w stanie w żaden sposób motywować gospodarki ukraińskiej; sama jest za słaba.
Ukraina musi postawić na handel z krajami Unii Europejskiej – powinna w tym pomóc DCFTA (umowa o wolnym handlu). Interesujące, że eksport ukraińskich towarów do Unii wzrasta – powoli, lecz mimo wszystko rośnie. Problem stanowi to, że ceny na produkty rolne i stal, a więc grupy produktów, które Ukraina najchętniej sprzedaje za granicę, spadają na światowych rynkach, z winy różnych zjawisk niezależnych od samej Ukrainy.
Kraj powinien wprowadzić nową certyfikację towarów, tak by zbliżyć się do standardów europejskich. Towary ukraińskie zyskają dzięki temu popularność na innych rynkach, nie tylko unijnym, ale najpierw odbiorcy muszą się przekonać, że produkty ukraińskie są bezpieczne. Ten wysiłek się opłaci, bo nawet jeśli rynek UE ich nie wchłonie, to przecież są jeszcze inne rynki – dalekowschodnie, afrykańskie itd. Gdy już ukraińskie towary będą się nadawały do sprzedaży za granicą (na razie się nie kwalifikują), Unia będzie musiała przekonać Holendrów, którzy w referendum w kwietniu 2016 r. odrzucili ratyfikację umowy o wolnym handlu, by zmienili zdanie. W ogóle to referendum było kontrowersyjne i może pociągnąć za sobą daleko idące skutki.
Odrzucenie umowy w referendum było groźnym sygnałem?
Tak, bo jeśli dowolny kraj może przeprowadzić referendum w przedmiocie należącym do kompetencji Komisji Europejskiej, to tworzy to niebezpieczny precedens. Komisja nie może ulec, musi jasno powiedzieć, że nie zrezygnuje z DCFTA. Takie referendum w ogóle stawia pod znakiem zapytania wiarygodność Unii Europejskiej, bo jeśli jeden kraj może zatrzymać proces, to kto będzie chciał z Brukselą negocjować porozumienia?
Czy utrzymywanie sankcji wobec Rosji pomaga Ukrainie? Nawet w Polsce pojawiły się głosy polityków partii ludowej, że już czas sankcje znieść. Pomagają czy przeszkadzają?
Jestem zaskoczony, że Polacy mogą tak deklarować. Bo, nie, to nie pomoże nie tylko Ukrainie, ale i prawdopodobnie państwom, które zgłaszają takie propozycje. Kraje Unii Europejskiej zostały pokrzywdzone nie sankcjami nałożonymi przez Unię, lecz sankcjami, które w rewanżu zastosowała Rosja. To, że my zniesiemy sankcje, nie oznacza, że automatycznie tak samo zadziała Rosja. A nawet jeśli zniesie swoje sankcje, to nie możemy wykluczyć, że narzuci europejskim producentom i sprzedawcom jakieś inne ograniczenia, na przykład wprowadzi restrykcyjne wymogi fitosanitarne, których europejska żywność nie spełnia [już stosowane wcześniej wobec polskich producentów mięsa – przyp. red.]. Choć formalnie sankcje nie będą obowiązywały, rosyjski rynek wciąż będzie zamknięty.
Toby się zresztą wpisywało w politykę rosyjską, w której sankcje nie są celem, lecz narzędziem.
Należy przy tym mieć na uwadze, że nie dość, że rosyjski rynek się kurczy, to jest niezwykle protekcjonistyczny, więc czy sankcje zostaną zniesione czy też nie, obroty Unii w handlu z Rosją będą spadały. Widzimy to na przykładzie handlu Rosji i Chin, który nie jest przecież tamowany przez żadne ograniczenia. Chińskie firmy coraz mniej sprzedają, bo rosyjskich odbiorów zwyczajnie nie stać już na nabywanie dużych ilości importowanych towarów.
Znosząc dziś sankcje Unia Europejska ośmieszyłaby się, gdyż mocno oparła swoją politykę względem Rosji na sankcjach. Rezygnując, wytrąci sobie z ręki jedyne narzędzie, za pomocą którego może pokazać Rosji, że nie ma u nas zgody na agresję wobec innych państw i zagarnianie ich terytoriów. Zniesienie sankcji zostałoby na Kremlu odebrane jako dowód słabości Unii Europejskiej i zrodziłoby przekonanie, że Unię można po swojemu rozgrywać.
Rozmawiała Martyna Kośka