Państwo może ingerować w procesy gospodarcze poprzez bezpośrednie sprawowanie nadzoru właścicielskiego nad przedsiębiorstwami, które uznaje za kluczowe, z punktu widzenia swojej polityki oraz poprzez tworzone regulacje. Analitycy DNB Bank Polska oraz PwC zbadali poziom ingerencji państwa w gospodarkę Polski oraz Niemiec, Francji, Norwegii, Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych.
Polska nie odbiega od Europy Zachodniej pod względem udziału państwa we własności spółek oraz pod względem głębokości regulacji. Jesteśmy bardziej etatystyczni niż Stany Zjednoczone i Wielka Brytania, ale mniej niż Francja, czy Niemcy.
Analitycy skupili się na kilku branżach: farmacji, handlu detalicznym, energetyce, telekomunikacji, motoryzacji i finansach. Ich specyfika sprawia, że mają różny poziom regulacji i własności państwowej.
Finanse
Mimo procesu „udomowienia” zagranicznych banków w Polsce wartość aktywów bankowych kontrolowanych przez Skarb Państwa wynosi według DNB i PwC około 10 proc., tymczasem w Niemczech ok. 25 proc., w Norwegii 15-20 proc., w Wielkiej Brytanii i USA jest zerowy. W Norwegii państwo ma 34 proc. udziałów w największym banku DNB.
We Francji w 1982 roku banki zostały znacjonalizowane, a w następnych latach proces ten był odwrócony – banki sprywatyzowano. Państwo francuskie nie ma udziałów w bankach komercyjnych, lecz kontroluje specjalne instytucje finansowe, takie jak Caisse des Dépôts et Consignations oraz Tresor public, który zajmuje się przyjmowaniem depozytów, takich jak podatki, i jest elementem administracji publicznej. Ma też udziały w PSA Peugeot Citroën, a przez to w Banque PSA.
W Polsce państwo kontroluje – bezpośrednio lub poprzez inne spółki – banki: PKO BP, Pekao, Alior Bank, Bank Pocztowy oraz BOŚ Bank. Do państwa należy też specjalny bank BGK. W ostatnich 10 latach polskie banki osiągnęły lepsze wyniki niż w innych krajach, analizowanych w raporcie DNB i PwC. Wynikało to przede wszystkim z tego, że nie dotknął ich kryzys z lat 2007-2009, który zmusił władze USA i Wielkiej Brytanii do przejęcia kilku banków, a następnie ich prywatyzacji. Także banki francuskie i niemieckie wymagały dokapitalizowania środkami publicznymi.
Finanse są branżą podlegającą regulacjom większym niż inne sektory. Wynika to z międzynarodowych przepisów opracowanych przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego.
Efektem kryzysu bankowego było zaś wprowadzenie nowych regulacji. W USA administracja Trumpa wycofuje się z części z nich, zawartych w ustawie Dodda-Franka.
Energetyka
To branża, w której zaangażowanie państwa jest szczególnie wysokie, zarówno jeśli idzie o własność, jak i regulacje. Dominują w niej wielkie firmy, często będące własnością państwa lub z istotnym udziałem państwa, choć są też setki małych firm – miejskich elektrociepłowni, małych elektrowni, pracujących na potrzeby jednego lub kilku zakładów przemysłowych. Jest też rozproszona energetyka odnawialna.
Ingerencja państwa w branżę energetyczną wydaje się zrozumiała. Wynika z niedoskonałości rynku, a także ze specyfiki sprzedaży energii elektrycznej, która w zasadzie nie może być magazynowan. Energetyka stwarza też wysokie koszty zewnętrzne, ponoszone przez społeczeństwo (zanieczyszczenie środowiska), a nie bezpośrednio przez firmy. Państwo jest też postrzegane jako gwarant ciągłości dostaw energii elektrycznej. Kształtuje – nie zawsze skutecznie – politykę energetyczną. Na przykład, skłania poprzez dotacje, ulgi podatkowe lub dopłaty do inwestowania w energetykę odnawialną i zniechęca do inwestowania w energetykę wysokoemisyjną.
Do największych spółek energetycznych w krajach objętych analizą należą francuskie Électricité de France (EdF) i Enedis oraz niemieckie EnBW i Stadtwerke Köln Konzern. EdF i EnBW to producenci energii, Enedis i Stadtwerke Köln Konzern zajmują się dystrybucją. We wszystkich państwo ma znaczący udział.
Przykłady wielu krajów wskazują na to, że cele stawiane przez państwo, czyli zapewnienie mocy systemowi energetycznemu, bezpieczeństwo dostaw, efektywność, przyjazny stosunek do środowiska naturalnego, mogą być realizowane przez firmy, w których państwo nie jest współwłaścicielem.
Ważniejsze są odpowiednie regulacje. Do najbardziej surowych przepisów, regulujących rynek energetyczny, należą te, które dotyczą kwestii rozpoczynania działalności gospodarczej oraz dopuszczalności podmiotów zagranicznych na rynek lokalny.
W Polsce, Niemczech i we Francji te przepisy są bardziej restrykcyjne niż w krajach anglosaskich i w Norwegii. Energetyka jest też mocno regulowana na szczeblu Unii Europejskiej – kraje członkowskie adaptują przepisy unijne. Błędy regulacyjne mogą przynieść katastrofalne efekty, czego przykładem był kryzys energetyczny w Kalifornii w 2000 roku, wynikający z uwolnienia cen na rynku hurtowym i utrzymania sztywnych cen na rynku detalicznym.
Najwyższą rentowność ma branża energetyczna w krajach o najmniejszym udziale państwa we własności i relatywnie niskich regulacjach – w Norwegii, a przede wszystkim w USA.
Telekomunikacja
Do niedawna branża telekomunikacyjna była uważana za przykład monopolu naturalnego, w którym konkurencja jest bardzo ograniczona z uwagi na ogromne koszty stworzenia sieci przesyłowej. W USA dopiero w 1984 roku dominująca na rynku firma AT&T została uznana za monopolistę i sądownie podzielona na mniejsze spółki.
Szybki rozwój technologii w ostatnich 30 latach umożliwił powstanie wielu krajowych i międzynarodowych firm telekomunikacyjnych, a udział kapitału państwowego w tym procesie był niewielki.
Państwo wciąż jest udziałowcem firm telekomunikacyjnych w Niemczech (mniejszościowy udział w Deutsche Telekom) i we Francji (Orange). Daje to odpowiednio 29,8 i 23,9 proc. udziałów państwa w rynku.
W Polsce państwo jest właścicielem spółki Exatel, do której należy ENERGO-TEL, firma posiadająca świadectwo bezpieczeństwa przemysłowego i realizująca usługi dla klientów związanych z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Exatel zapewnia Skarbowi Państwa kontrolę nad 1,6 proc. rynku. W Norwegii i USA państwo nie ma udziałów w firmach telekomunikacyjnych, a w Wielkiej Brytanii obecne jest w niewielkim stopniu – łączny udział w rynku wynosi 0,03 proc.
Poziom regulowania branży jest mniejszy niż w energetyce, ale większy niż w handlu detalicznym. Ograniczenia w zakresie koncentracji zostały nakreślone w unijnych dyrektywach. W Norwegii i USA nie występują. Rozpoczęcie świadczenia usług wszędzie wymaga zgłoszenia i rejestracji w odpowiednim urzędzie. Korzystanie z usług, świadczonych za pomocą technologii GSM i LTE, wymaga uzyskania zgody na korzystanie z odpowiednich częstotliwości, które są rozdzielane w rozmaity sposób – zwykle poprzez aukcje.
W Stanach Zjednoczonych nie ma żadnych ograniczeń, dotyczących taryf; we Francji, Niemczech i Norwegii odpowiednie organy akceptują propozycje taryf, a w Polsce i w Wielkiej Brytanii firmy telekomunikacyjne przekazują informacje o taryfach do wglądu urzędowi regulacyjnemu, który może zakwestionować ich wysokość.
Motoryzacja
Ze specyfiki branży wynika niski poziom regulacji i małe zaangażowanie własnościowe państwa. Niemniej, we Francji państwo ma udziały aż w 30 proc. lokalnych spółek, a także udziały w dużych korporacjach: PSA Automobiles, Renault SAS i Automobiles Peugeot, co przekłada się na udział państwa w rynku wynoszący 19,9 proc.
W Niemczech do państwa należą pakiety akcji w koncernach Volkswagen i w Audi, co przekłada się na udział państwa w całym rynku na poziomie 8,4 proc. W Norwegii istnieje tylko jednak spółka motoryzacyjna, państwo nie ma w niej udziałów. W Wielkiej Brytanii państwo posiada nieznaczne udziały w kilku firmach – udział w rynku jest bliski zera. W Polsce udział państwa w rynku wynosi 0,07 proc.
W Stanach Zjednoczonych ten udział wynosi 0 proc. W 2009 roku General Motors i Chrysler zostały wprawdzie przejęte przez państwo, po wcześniejszym bankructwie, a następnie zrestrukturyzowane i sprzedane. Podobne operacje prowadzone były w sektorze finansowym. W Stanach Zjednoczonych ingerencja państwa w gospodarkę jest stosunkowo najmniejsza, a jednocześnie w sytuacjach kryzysowych państwo ingerowało szybciej i głębiej niż w krajach europejskich.
USA są też krajem o relatywnie wysokim poziomie regulacji w branży motoryzacyjnej. Dotyczy to zwłaszcza wprowadzania nowego produktu na rynek, gdzie wymagana jest specjalna homologacja (europejska nie jest uznawana). Sprzedaż samochodów odbywa się za pośrednictwem licencjonowanych dealerów.
W Polsce poziom regulacji branży jest najniższy spośród badanych krajów, co wynika z braku dopłat lub zwolnień podatkowych dla samochodów elektrycznych.
Farmacja
Branża farmaceutyczna w większości krajów jest w rękach prywatnych przedsiębiorców. W Polsce udział państwa w tej branży jest stosunkowo wysoki i wynosi 7,8 proc., ale wynika to z posiadania przez SP 86 proc. udziałów w Polfie Tarchomin. To jedyne przedsiębiorstwo z kapitałem państwowym w tej branży.
W Wielkiej Brytanii i Francji państwo obecne jest bezpośrednio lub pośrednio w – odpowiednio – 18,4 i 10,6 proc. podmiotów branży farmaceutycznej, ale ich udział w produkcji jest poniżej 1 proc.
W USA, Niemczech i Norwegii państwo nie jest obecne w firmach farmaceutycznych, natomiast dość wysoki jest poziom regulacji, obejmujących takie sprawy, jak ograniczenia koncentracji, zakaz reklamy produktów, procedury wprowadzania nowych lekarstw, ograniczenia dotyczące cen. Najniższy poziom regulacji jest w Stanach Zjednoczonych, aczkolwiek obowiązują tam najbardziej surowe przepisy dotyczące wprowadzania nowych produktów na rynek. Najbardziej regulowany jest rynek norweski.
W USA najwyższe są też ceny lekarstw, a najniższe w Norwegii, co może wskazywać na to, że obowiązujące ograniczenia dotyczące kształtowania się cen i swobody reklamy zdają egzamin. Z drugiej jednak strony, Stany Zjednoczone zdecydowanie przodują jeśli idzie o innowacje w branży farmaceutycznej. Czyli – coś za coś.
Handel detaliczny
Udział państwa w tej branży jest bardzo niski. W Polsce państwo ma udziały w branży paliwowej, a stacje paliwowe zwiększają sprzedaż rozmaitych towarów, co sprawia, że są zaliczane do handlu detalicznego. Najwięcej firm handlowych z udziałem państwa jest we Francji i Wielkiej Brytanii, z tym, że udział państwa w nich jest niewielki. W Norwegii do państwa należy spółka Aktieselskapet Vinmonopolet, która ma monopol na handel napojami alkoholowymi. W USA nie ma państwowej własności w handlu.
Branża ta cechuje się też niewielkimi regulacjami, choć raport DNB PwC nie uwzględnia szeregu regulacji (autorzy uznali, że są mniej istotne), takich jak np. ograniczenie czasu pracy (zakaz handlu w niedzielę i święta w niektórych krajach), ingerencja w sprawy reklamy. We wszystkich badanych krajach obowiązują regulacje dotyczące koncentracji, nie ma jednak ograniczeń, dotyczących kapitału zagranicznego w handlu. Nie ma też specjalnych ulg podatkowych lub subwencji. Zdecydowanie najwyższą rentowność mają firmy amerykańskie, ale dynamikę sprzedaży w latach 2007-2017, a także zatrudnienia miały polskie firmy handlowe, co oczywiście wynika z faktu, że jesteśmy wciąż rynkiem wschodzącym.
W sferze regulacji najsilniej w działalność różnych branż gospodarki ingerują rządy Francji i Niemiec, w nieco mniejszym stopniu Polski, w dalszej kolejności Norwegii, Wielkiej Brytanii i USA. Głębokość regulacji ma ograniczony wpływ na wyniki branż.
Państwowa własność, na ogół mniejszościowa, ma negatywny wpływ na wyniki firm. W wielu wypadkach jest nieuzasadniona, gdyż interesy państwa są zabezpieczone przez regulacje. Regulacje w danym kraju powinny być spójne z tymi, które występują w innych krajach. Jeżeli odbiegają od przyjętych w innych krajach, szkodzą gospodarce.
Regulacje mają często charakter inercyjny. Raz wprowadzone, bardzo są bardzo trudne do usunięcia nie dlatego, że są niezbędne, lecz dlatego, że zmiana może podważyć grupowe interesy i wymaga przełamania oporu biurokratycznego.
Autor: Witold Gadomski
