Gdy Polak jedzie po raz pierwszy do Europy Zachodniej, ale też do Czech czy na Słowację, uderza go tam zazwyczaj architektoniczny i przestrzenny ład, zabudowa „pod sznurek”, uporządkowana, harmonijna, spójna i zwarta, która w naszym kraju jest dobrem coraz bardziej deficytowym.
Chodzi jednak nie tylko o estetykę, choć i ona ma swą wymierną wartość. Wszak wyższa jakość życia na Zachodzie to też ładniejsze, bardziej harmonijne otoczenie. Narastający w Polsce od czasów PRL chaos przestrzenny i architektoniczny ma bowiem też swój konkretny wymiar ekonomiczny. Dlatego, że jego skutkiem jest m.in. coraz bardziej rozproszona zabudowa, głównie na terenach podmiejskich, ale też na wsi, tzw. rozlewanie się miast (urban sprawl), a także wiosek (cottage sprawl).
Po góralsku na nizinach
Z jednej strony mamy architektoniczny miszmasz, np. budynki w stylu góralskim na nizinnym Mazowszu, a z drugiej – domy buduje się u nas gdzie popadnie, często w szczerym polu, a nawet na terenach zalewowych. Różnicę między Polską a zachodem Europy pod tym względem najlepiej widać z lotu ptaka.
Tam zabudowa jest zwarta, co dotyczy też wsi i podmiejskich osiedli, które otoczone są dużymi połaciami terenów zielonych. U nas powszechnym zjawiskiem jest zabudowa bardzo rozproszona – szczególnie wokół miast, a także na terenach atrakcyjnych turystycznie. Nowe domy i domki letniskowe wciskają się tam niemal wszędzie, zajmują kolejne wolne przestrzenie, „pożerając” pola, łąki, lasy, brzegi jezior i rzek, zbocza gór i wzgórz.
Bezładne i niekontrolowane zabudowywanie gruntów rolnych ma w Polsce skalę epidemii. Tracimy przez nie wiele najlepszych (dobre gleby) z rolniczego punktu widzenia terenów, a przez to część naszego zaplecza żywnościowego. Jednak nie to jest najgorsze. Coraz bardziej rozproszona w dużej części kraju zabudowa pociąga za sobą gigantyczne koszty, jak alarmują naukowcy z Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju Polskiej Akademii Nauk („Studia nad chaosem przestrzennym”, Warszawa 2018, Tomy I – III pod redakcją Adama Kowalewskiego, Tadeusza Markowskiego i Przemysława Śleszyńskiego).
Im bowiem zabudowa rzadsza, tym większe koszty, związane z budową i utrzymaniem lokalnych dróg, kanalizacji, wodociągów, gazociągów, linii do przesyłu prądu. Ich długość w przeliczeniu na jednego mieszkańca jest na terenach podmiejskich kilkakrotnie, a w skrajnych przypadkach nawet 10-krotnie, większa niż w miastach. Dla przykładu w Polsce jest już 68 stref podmiejskich (wokół miast powyżej 20 tys. mieszkańców), w których długość sieci wodociągowej w przeliczeniu na 1 mieszkańca jest 5-krotnie większa niż w miastach, a w 12 takich strefach – ponad 10-krotnie większa.
Drożej i gorzej
Na obszarach z rozproszoną zabudową większe są też koszty transportu publicznego i dowozu dzieci do szkół. Według wydanego w zeszłym roku trzytomowego opracowania pt. „Studia nad chaosem przestrzennym”, autorstwa naukowców ze wspomnianego wyżej Komitetu Zagospodarowania Przestrzennego Kraju PAN, koszty utrzymania infrastruktury i transportu publicznego na terenach podmiejskich są co najmniej 2-krotnie wyższe niż w miastach.
To jednak nie wszystko. Mieszkańcy obszarów z rozproszoną zabudową częściej korzystają z własnych aut, bo wszędzie mają daleko: do najbliższego przystanku, sklepów, szkół, przychodni, punktów usługowych, ale i do pracy. To zaś oznacza większy ruch na drogach, większe zanieczyszczenie powietrza, większe korki na drogach dojazdowych do miast. I, oczywiście, większe koszty dojazdów do pracy.
Nowe osiedla wyrastają często na odległych od centrów miejscowości terenach rolnych, gdzie zazwyczaj brakuje sieci ciepłowniczej czy gazociągu. Ich mieszkańcy są więc skazani na ogrzewanie swych domów węglem lub drewnem: to jedna z ważniejszych przyczyn dużego zanieczyszczenia powietrza w Polsce, o czym mało się mówi.
Rozlewanie się miast i wsi oznacza też, że trzeba budować infrastrukturę – i to często od podstaw – na zupełnie nowych terenach. Koszty z tym związane są ogromne. W skali kraju – według naukowców PAN – sięgają one dziesiątek miliardów złotych. Oszacowali oni, że w Polsce same koszty budowy infrastruktury technicznej (bez dróg), wynikające z chaosu przestrzennego i ze zbyt rozproszonej zabudowy, mogą wynieść 51 mld zł. Przewidywane, wynikłe z tej samej przyczyny wydatki na budowę nowych dróg gminnych tylko na terenach objętych planami zagospodarowania przestrzennego to 40,8 mld zł, a dodatkowo 12,2 mld zł na wykup pod nie gruntów. Koszty dojazdów do pracy jedynie w aglomeracji warszawskiej zwiększają się z powodu za dużego rozproszenia zabudowy o 600 mln zł rocznie.
W wielu gminach przez ciężar finansowy uzbrajania w media, drogi czy szkoły, nowych terenów, samorządu nie stać na wiele innych potrzebnych i pilnych inwestycji. Często jest też tak, że gmina po prostu nie może pozwolić sobie na to, by w niedługim czasie wybudować infrastrukturę na nowo powstających, rozproszonych osiedlach.
Samorządy podmiejskich miejscowości nie nadążają też z budową dla nich szkół czy przedszkoli. Efekt jest taki, że duża część nowych osiedli pod miastami oraz terenów wiejskich latami boryka się z brakiem porządnych dróg, podstawowych mediów (np. kanalizacji) czy z ograniczonym dostępem do szkół.
Winni Szwedzi i zaborcy
Z czego bierze się w Polsce narastający chaos przestrzenny i architektoniczny, połączony z rozlewaniem się zabudowy? Uczeni z PAN zaczynają od przyczyn historycznych. Sięgają nawet do potopu szwedzkiego i zaborów. Przekonująco to uzasadniając. Podczas potopu szwedzkiego zniszczeniu uległo niemal 200 polskich miast, a niektóre z nich nigdy już się nie podniosły.
Szwedzi zniszczyli też wtedy w naszym kraju dziesiątki zamków (m.in. słynny „Krzyżtopór”), pałaców i kościołów. „To, że we współczesnym krajobrazie historyczno-kulturowym Polski, w odróżnieniu od np. Czech i Francji, tak mało jest tego typu dominant urbanistyczno-architektonicznych, pozytywnie kształtujących ład przestrzenny i krajobraz kulturowy – zwłaszcza zamków wznoszonych zazwyczaj na wzgórzach, jest ponurą i nigdy nie zastąpioną spuścizną działań wojennych potopu szwedzkiego” – piszą naukowcy PAN w swym opracowaniu. „Zdecydowana większość polskich miast albo nie posiada tzw. starówek albo też oryginalne staromiejskie zespoły urbanistyczne zachowały się jedynie w formie szczątkowej. Uwarunkowania współczesnej brzydoty lub bylejakości centrów miast, braku pamiątek kulturalnych itd. tkwią więc w destruktywnej przeszłości historycznej”.
W tym kontekście naukowcy z PAN wspominają też okres zaborów i dwóch wojen światowych, które pociągnęły za sobą nie tylko zniszczenie setek tysięcy budynków, ale i inne skutki. Jednym z nich była przerwana w zaborze rosyjskim urbanizacja, przenoszenie się na masową skalę mieszkańców wsi do miast, które ograniczało rozproszoną zabudowę wiejską. Władze carskie prowadziły bowiem na polskich terenach „politykę rozgęszczania ludności” (chodziło o „utrudnienie nawiązywania kontaktów ludności, sprzyjających buntom”), hamowały rozwój polskich miast, a ponad 300 z nich odebrały prawa miejskie, za poparcie przez ich mieszkańców Powstania Styczniowego.
Rabunkowa gospodarka zaborców i okupantów, np. masowe wycinanie lasów, prowadziła do dewastacji krajobrazu. Równie złe skutki miało to, jak odbudowywano po zniszczeniach II wojny światowej polskie miasta. Odbudowywano je często jak najniższym kosztem, byle jak, nie odtwarzając przedwojennych budynków, ulic i placów. Zamiast nich budując tzw. miasta socjalistyczne, ze szpetnymi, prymitywnymi architektonicznie blokami, których usytuowanie było często bardzo chaotyczne.
Zamiast placów i ulic ze zwartą, pierzejową zabudową (będącą w czasach PRL na cenzurowanym, bo kojarzyła się z „miastem burżuazyjnym”), której europejskie miasta zawdzięczają swoje piękno, powstawały blokowiska. Tworzono je też na wsiach pegeerowskich, a za Gierka ładną drewnianą zabudowę wielu polskich wsi zaczęły zastępować brzydkie, bezstylowe, klockowate domy z płaskimi dachami.
Wolność czyli żywioł
Po 1989 r. niestety nie zmieniło się to na lepsze. Poprawiła się wprawdzie architektura nowych budynków, ale jeszcze bardziej pogłębiał się architektoniczny i przestrzenny chaos. Nienaruszalność prawa własności zaczęto interpretować tak, że jeśli ktoś ma ziemię, to ma też – niemal nieograniczone – prawo do jej zabudowy.
Po latach PRL planowanie w polityce państwa źle się kojarzyło, co dotknęło też planowanie przestrzenne, które zostało zliberalizowane i w zasadzie pozbawione jakiejkolwiek realnej kontroli ze strony państwa (wbrew praktyce przyjętej na zachodzie Europy). O tym, gdzie i co można zbudować, zaczęły samodzielnie decydować samorządy gminne, a potem także powiatowe, które bardzo często gospodarkę przestrzenną puszczały na żywioł.
Skutki były opłakane. Powstało mnóstwo nie pasujących do otoczenia budynków, co szczególnie dotkliwe było w przypadku historycznych części miejscowości czy tak zdewastowanych przez II wojnę i okres PRL miast, jak Warszawa. Centra handlowe, które na Zachodzie są na peryferiach miast, u nas pozwalano budować w śródmieściach, „zarzynając” ich główne ulice handlowe. To dlatego np. tak prowincjonalnie wygląda jedna z dwóch głównych ulic centrum Warszawy – Marszałkowska, która w nocy jest ciemna, zamiast skrzyć się neonami i rozświetlać sklepowymi wystawami.
Najgorszy był jednak narastający architektoniczny i przestrzenny chaos, niemal niekontrolowane rozlewanie się miast i wsi. Oszpecone przez PRL polskie miasta po 1989 r. zamiast ładnieć – w ślad za rozwojem gospodarczym i wzrostem zamożności kraju – w wielu przypadkach dalej brzydły. Przez nową, chaotyczną zabudowę.
By to wszystko trochę ucywilizować, nasze samorządy miały – na wzór krajów zachodnich – tworzyć lokalne (miejscowe) plany zagospodarowania przestrzennego, dość dokładnie określające, co i gdzie można zbudować.
Szybko jednak okazało się, że większość samorządów nie garnie się do opracowywania takich planów. Z kilku przyczyn. Pierwsza miała charakter finansowy. Opracowanie planu zagospodarowania to duży wydatek, idący w setki tysięcy złotych.
Ale to jeszcze nic. Po 1989 r. powszechnym zjawiskiem w Polsce stało się – szczególnie na terenach podmiejskich – przekształcanie terenów rolnych na działki budowlane. Kto tylko miał tam grunt, który można było przekształcić i sprzedać jako teren budowlany, występował do samorządu o taką zmianę jego przeznaczenia. W planach zagospodarowania, obejmujących te tereny, trzeba było wytyczyć nowe drogi – do obsługi przyszłej zabudowy. A gdy samorząd przyjął taki plan, to musiał grunty pod tymi drogami wykupić. W wielu przypadkach oznaczało to wielomilionowe wydatki. Dla przykładu: tylko w jednej podwarszawskiej gminie, Lesznowola, szacowane one były kilka lata temu na, bagatela, 587 mln zł.
Poza tym, tworząc lokalny plan zagospodarowania przestrzennego, trzeba próbować pogodzić wiele – często sprzecznych ze sobą – interesów. Oto przykład: właściciele prywatnych lasów w dzielnicy Warszawa – Wesoła od lat chcą je przekształcić na tereny budowlane, ale protestują przeciwko temu mieszkańcy, bo to oznaczałoby wycięcie dziesiątek hektarów lasu. M.in. z tego powodu przyjmowanie planów zagospodarowania idzie tam jak po grudzie. Takie plany są jednak dla lokalnych władz nie tylko ryzykowne politycznie, ale rodzą też ryzyko odszkodowawcze. Bo jeśli właściciel którejś z działek nie zgodzi się z dotyczącym jej zapisem w planie, może pozwać gminę o odszkodowanie.
Silny opór zainteresowanych
Efekt jest taki, że obecnie tylko 30 proc. powierzchni Polski jest objęta planami zagospodarowania przestrzennego i ten wskaźnik bardzo powoli rośnie. W pozostałej części kraju samorządy udzielają pozwoleń na budowę na podstawie tzw. wuzetek, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, też wydawanych przez administrację samorządową. Dotyczące ich przepisy są jednak tak niedoskonałe, że o tym, co powstanie na danej działce, w praktyce decyduje uznaniowość urzędnika i wola inwestora.
Ta wola, jak alarmują naukowcy z PAN, w bardzo wielu przypadkach wygrywa z interesem właścicieli sąsiednich posesji, którego nie bierze się pod uwagę lub uwzględnia w zbyt małym stopniu. Nie wspominając już o ładzie przestrzennym oraz spójności funkcjonalnej danej miejscowości czy osiedla. Jednym z tego skutków są częste konflikty między inwestorami, np. deweloperami, a mieszkańcami, w wielu przypadkach kończące się sądowymi procesami.
Autorzy „Studiów nad chaosem przestrzennym” zwracają jednak uwagę, że jeszcze poważniejszym niż zbyt mała liczba planów zagospodarowania problemem jest to, iż brakuje ich w przypadku terenów, na których najwięcej się buduje. Twierdzą też, że wiele przyjętych planów to złe, wadliwe plany. Bo obejmują zbyt małe powierzchnie, nie uwzględniają potrzeby spójności przestrzennej i funkcjonalnej na większym obszarze oraz przewidują zbyt wiele terenów pod zabudowę. W przyjętych już planach zagospodarowania przestrzennego, choć obejmują one tylko 30 proc. powierzchni Polski, zarezerwowano tereny pod zabudowę mieszkaniową dla 60 mln osób (uwzględniając istniejącą już zabudowę).
Pytanie, czy da się coś z tym wszystkim zrobić. Mieszkańcy miast masowo przenoszą się na tereny podmiejskie, bo marzą o przeprowadzce z bloku do własnego domku. Najczęściej nie stać ich na działkę w mieście, więc wybierają tańszą pod miastem. Na wynikający stąd popyt odpowiadają właściciele gruntów rolnych w okolicach miast, przekształcając je w parcele budowlane. W zasadzie nikt tego nie ogranicza, więc buduje się, gdzie popadnie, czego koszty ponosimy już my wszyscy. Dlatego powinno to jednak podlegać jakiejś kontroli, ograniczeniom i regułom, podyktowanym dobrem wspólnym.
To właśnie proponują uczeni z Komitetu Zagospodarowania Przestrzennego Kraju PAN. Twierdząc, że pod względem deficytu racjonalnego planowania przestrzennego jesteśmy ewenementem w UE, że nigdzie na jej obszarze nie jest w tej dziedzinie tak źle jak u nas. Ich zdaniem główną przyczyną jest wadliwe prawo. Między innymi to, że daje ono zbyt dużą dowolność w przeznaczaniu terenów pod zabudowę i wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a także zniechęca gminy do tworzenia planów zagospodarowania przestrzennego.
Naukowcy z PAN przedstawiają plan reformy gospodarki przestrzennej, której najważniejszym założeniem jest zmiana przepisów na takie, które bardziej niż dotąd uregulują gospodarkę przestrzenną, zapewnią większy udział państwa w planowaniu przestrzennym.
Rząd poinformował niedawno, że rozpoczął prace nad takimi zmianami. Jednak do reformy gospodarki przestrzennej w Polsce przymierzało się już kilka poprzednich rządów, ale po zderzeniu się z ogromnym oporem przed jej wdrożeniem – rządy wycofywały się. Czy tym razem uda się pokonać opór silnych grup interesów, m.in. rolników mających grunty pod miastami, deweloperów, osób, które inwestowały w ziemię rolną pod miastami, licząc na duży zarobek po przekwalifikowaniu ich na grunty budowlane, prawników, firm doradczych i projektowych, pomagających inwestorom w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, samorządów wydających decyzje o warunkach zabudowy?
Autor: Jacek Krzemiński, dziennikarz PAP, kieruje działem serwisów samorządowych.
