We wrześniu 2019 roku, odchodzący ze stanowiska prezesa Europejskiego Banku Centralnego Mario Draghi stwierdził, że zwiększone wydatki rządów „byłyby wielką pomocą” w realizacji misji banku centralnego. Draghi zwracał jednocześnie uwagę, że „jeśli nie będzie wsparcia ze strony polityki fiskalnej”, to luźna polityka pieniężna EBC może potrwać długo. Według niego zwiększone wydatki rządowe krajów strefy euro wpłynęłyby na zwiększenie efektywności działań EBC. Podobnego zdania jest również nowa szefowa EBC – Christine Lagarde. W obliczu spowalniającej europejskiej gospodarki, nawet konserwatyzm niemieckiego rządu ulega rozmiękczeniu. Odejście od polityki nadwyżek budżetowych na rzecz niewielkiego deficytu, może w przypadku Niemiec zaskakiwać, jednak rosnące oszczędności, coraz wyższe nadwyżki w sektorze budżetowym i prywatnym nie wspomagają słabnącej koniunktury. Potrzeba nowych inwestycji jest oczywista, stąd pojawiła się koncepcja luźniejszej polityki fiskalnej, w ramach której będzie finansowany „pakiet ochrony klimatu”. Celem jest wsparcie najuboższych rodzin w sytuacji wycofywania się Niemiec z energetyki węglowej.
Spory wokół mnożnika fiskalnego
W obliczu potencjalnej zmiany w prowadzeniu polityki fiskalnej w strefie euro, pojawia się jednak wiele wątpliwości i pytań. Nie wiadomo bowiem dokładnie, które z impulsów fiskalnych mogą się okazać najbardziej skuteczne w kontekście globalnego spowolnienia gospodarczego. Otwartymi pozostają pytania: czy jest to proces bezpieczny, czy przyniesie zamierzone efekty, o jak silnych impulsach fiskalnych należy myśleć, aby ich efekt był zauważalny, wreszcie czy bardziej efektywne jest obniżanie podatków czy zwiększanie wydatków rządowych.
Jednym z ważniejszych problemów jest wartość mnożnika fiskalnego. Mnożnik fiskalny, czyli wpływ zmiany wydatków lub dochodów państwa (wyrażonych w relacji do PKB) o 1 pkt proc. na zmianę rocznej dynamiki PKB (w pkt proc.), koncentruje uwagę ekonomistów między innymi ze względu na spory wokół jego wartości oraz problemy jego oszacowania. Olivier Blanchard i Daniel Leigh w publikacji „Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers” badali związek między błędami prognozy wzrostu gospodarczego a planowaną konsolidacją budżetową podczas kryzysu. Ich wyniki sugerują, że mnożniki fiskalne były większe niż zakładano to w prognozach.
Ekonomiści zidentyfikowali wiele czynników mających wpływ na wielkość mnożnika fiskalnego. Kluczowym jest stan wyjściowy, w którym znajduje się gospodarka. Okazuje się, że podczas kryzysu gospodarczego mnożnik może przyjmować wyższe wartości niż w okresach lepszej koniunktury. Ponadto, im lepszy stan finansów publicznych i niższe zadłużenie, tym wyższa wartość mnożnika fiskalnego. Znaczenie ma również stopień otwartości gospodarki (im gospodarka bardziej otwarta, tym wartość mnożnika niższa).
Ponadto wpływ na wartość mnożnika mogą mieć również: sytuacja demograficzna, systemy podatkowe (w tym występowanie progresywności podatkowej) oraz sposób przeprowadzania dostosowania fiskalnego (bardziej restrykcyjna polityka fiskalna skuteczniejsza w przypadku wpływu na zagregowany popyt). Wpływ na wartość mnożnika może mieć również polityka pieniężna. W sytuacji gdy prowadzona jest polityka pieniężna oparta o krótkoterminową stopę zbliżoną do zera (ang. zero lower bound), wartość mnożnika fiskalnego może być wyższa od jedności (Woodford 2010).
Nieliniowość polityki fiskalnej
Do dyskusji na temat skuteczności polityki fiskalnej i mechanizmów mnożników fiskalnych dołączył ostatnio Pedro Brinca, który podczas seminarium w NBP w listopadzie 2019 roku, zaprezentował wyniki badań jakie przeprowadził wraz z trójką innych ekonomistów: Miguelem Faria-e-Castro, Miguelem H. Ferreira oraz Hansem Holterem. W pracy zatytułowanej „The Nonlinear Effects of Fiscal Policy” ekonomiści dostarczyli kolejnych dowodów empirycznych na to, że skutki szoków wydatków rządowych zależą zarówno od znaku, jak i wielkości tych szoków. Zwrócili oni również uwagę na szereg czynników mających wpływ na wartość mnożnika fiskalnego. Potwierdzili, że ważna jest wielkość szoku fiskalnego wygenerowanego przez rząd. Badania przeprowadzone na danych ze Stanów Zjednoczonych przez Brinca i in. wskazują, że mnożnik fiskalny jest największy w przypadku szokowych, dużych wydatków rządowych, a najmniejszy w przypadku dużych ograniczeń wydatków rządowych.
Zaobserwowano również, że w efekcie szoku fiskalnego łączna elastyczność podaży siły roboczej rośnie niezależnie od tego, czy szoki są finansowane z deficytu, czy z budżetu zrównoważonego. Autorzy badań wskazują ponadto na dwie interesujące sprawy. Po pierwsze, mnożnik fiskalny jest niesymetryczny, to znaczy przyjmuje inne wartości podczas ekspansji, a inne podczas zacieśniania fiskalnego. Po drugie, mnożnik fiskalny jest nieliniowy, co wynika z tego, że wraz ze wzrostem skali szoku fiskalnego, rośnie wartość mnożnika.
W kontekście opisywanych wyników badań warto pamiętać, że efekty mnożnikowe implementowane przez rząd mogą się od siebie różnić w zależności od wielkości gospodarki. Wskazana jest zatem ostrożność w ocenie eksperymentów przeprowadzanych na przykład na mniejszych obszarach, niewielkich grupach konsumentów. Uogólnianie wyników na całe społeczeństwo i oczekiwanie, że efekt pobudzania fiskalnego osiągnięty na niewielkiej próbce będzie podobny do efektów działań podjętych w skali całego kraju, może być zatem mylący.
Pamiętajmy o niepewności
Badania Brinca i in. nie wyczerpują oczywiście w pełni całej problematyki mnożników fiskalnych. Ekonomiści wskazują na kierunki dalszych prac, w tym analizę krańcowych skłonności do pracy i konsumpcji w kontekście generowanych szoków fiskalnych. Warto jednak pamiętać, że decydując się na konkretne rozwiązania z zakresu polityki fiskalnej, zawsze będziemy mieli do czynienia z efektami, których pełna ocena a’priori jest wręcz niemożliwa. Skala niepewności zachowań konsumentów i przedsiębiorców może okazać się czynnikiem uniemożliwiającym władzom fiskalnych pełną ocenę skutków działań przed ich implementacją.
Autor: Jarosław Janecki, ekonomista, adiunkt w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, członek TEP
