„Skostniały i niewydolny moloch. Trzeba go wreszcie przewietrzyć, wybić zęby i rozruszać przy pomocy rynkowych rozwiązań”. Dlaczego w Polsce od lat o sektorze publicznym mówi się tylko w ten sposób?
To typowy przykład tzw. myślenia szybkiego. Czyli powierzchownego i opartego na stereotypach. Jakby wprost wyjęty z prac Daniela Kahnemana.
Psychologa i noblisty z ekonomii…
Który pokazał, że ludzie często działają na myślowym autopilocie. Nie mają czasu ani ochoty się wgłębiać, rozważać konsekwencje, rozpatrywać dowody. Dlatego jak słyszą „sektor publiczny”, to od razu myślą „skostniały moloch”. A jak słyszą „urynkowienie”, dopowiadają sobie „może i brutalne, ale w sumie nowoczesne, potrzebne i sensowne”. Przynajmniej w Polsce tak to ciągle działa.
Ale dlaczego akurat nasz polski autopilot udziela takiej odpowiedzi? Przecież mógłby podpowiadać, że „rynek jest podejrzany”, a „państwo dobre i bezpieczne”.
Mógłby, ale nie podpowiada. Bo wszyscy jesteśmy dziećmi swoich czasów. I od ćwierć wieku – a może i dłużej – dojrzewaliśmy w przekonaniu o naturalnej wyższości rynkowych rozwiązań nad państwowym interwencjonizmem. Akurat w sferze usług publicznych widać to najlepiej.
Dziwi się pan?
Z jednej strony nie. W końcu wychodzenie z PRL-u było drogą w jedną stronę. I polegało na deetatyzacji większości dziedzin państwa dobrobytu, które państwo socjalistyczne najpierw zawłaszczyło, a potem nie potrafiło się wywiązać z ich sprawnego dostarczenia. Na dodatek akurat mieliśmy pecha.
Pecha?
Bo w momencie, kiedy Polska wchodziła w kapitalizm, na Zachodzie trwał właśnie triumfalny pochód nowego radykalnego sposobu myślenia o usługach publicznych. Nazywało się to new public management (NPM), czyli po polsku „nowe zarządzanie publiczne”.
Musi pan to dla nas rozszyfrować.
W reakcji na globalny kryzys ekonomiczny lat 70. zaczęło się na Zachodzie podawanie w wątpliwość reguł obowiązujących przez cały okres powojenny. To wtedy wypłynęła marginalna wcześniej koncepcja państwa minimalnego. Akurat w dziedzinie usług publicznych przybrało to formę nowego zarządzania publicznego. Doradca Reagana Emanuel Savas określił to kiedyś jako oddzielenie „wiosłowania” od „sterowania”. Władze centralne powinny się więc ograniczyć do „sterowania” , czyli ustalania pewnych standardów usług publicznych, planowania dla całego systemu oraz zapewnienia finansowych ram. Podczas gdy „wiosłowanie”, a więc świadczenie, to ma być domena sektora prywatnego.
Pięknie powiedział.
Prawda? Świetnie brzmią też inne sztandarowe hasła doktryny NPM. Na przykład „administracja w rękach społeczności”, „administracja konkurencyjna”, „zorientowana na wyniki”, „kierująca się interesem klienta”, „przedsiębiorcza”. Aż się chce temu przyklasnąć.
Faktycznie, kto by chciał administracji „gnuśnej”, „proceduralnej” i „marnotrawnej”.
Zaczęło się więc mówienie o potrzebie zwijania granic państwa dobrobytu, które nie rozumie nowych czasów i wyzwań. Oczywiście ku uciesze sektora prywatnego, który zwietrzył w haśle urynkowienia nowe źródła dochodów. Jako pierwsza drogą NPM poszła Nowa Zelandia. Potem dołączyli Anglosasi pod rządami Ronalda Reagana i Margaret Thatcher. A w latach 90. nawet kraje takie jak Niemcy, Francja czy Skandynawia.
I Polska też…
W pewnym sensie mieliśmy dużo trudniej niż Zachód. Bo w latach 90. takie organizacje jak Bank Światowy, OECD czy Unia Europejska bardzo mocno zaangażowały się w promowanie prywatyzacji sektora usług publicznych. A my jako klienci tych organizacji nie mieliśmy właściwie wyboru. No bo jak tu się przeciwstawić wytycznym uchwalonej przez UE strategii lizbońskiej albo zaleceniom Banku Światowego?
Niechby ktoś spróbował.
Poza tym funkcjonowała prosta, ale skuteczna zasada. Dofinansujemy wam projekt, jak pójdziecie w tym kierunku. Polskie władze były więc jak molierowski pan Jourdain, który nawet nie wie, że mówi prozą. Byliśmy prymusami new public management, nawet nie wiedząc, że to taka nowa moda. Dla nas to było najbardziej naturalne pod słońcem. Myśleliśmy, że tak to musi działać.
Jakieś przykłady?
Właściwie każda większa reforma odziedziczonych po PRL-u usług publicznych przesiąknięta była duchem nowego zarządzania publicznego. Wprowadzenie systemu kontraktowania zamówień publicznych, rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego, zaszczepianie biznesowych metod zarządzania w urzędach, które polegały np. na wdrażaniu kolejnych systemów zarządzania jakością. Albo w ogóle reformy samorządu lokalnego i regionalnego z lat 1989–1990 oraz 1998–1999.
Czyli „cielęce” lata 90.? A więc było, minęło?
A jeśli panu powiem, że właśnie trwa druga – może nawet bardziej fundamentalna – faza prywatyzacji usług publicznych w Polsce?
Jak to?
Paradoks polega na tym, że w latach 90. Polsce udało się uniknąć prywatyzacji dwóch najbardziej kluczowych usług publicznych. A więc oświaty oraz ochrony zdrowia. Dość powiedzieć, że Słowacy już w 2004 r. skomercjalizowali swoje szpitale. I to od razu w wersji maksymalistycznej, bo przymusowej. Z kolei np. Szwedzi sprywatyzowali swój system edukacyjny, wprowadzając powszechny voucher na tego typu usługi. Czyli zdecydowali się na model chilijski wywiedziony prosto z prac guru szkoły chicagowskiej Miltona Friedmana. Zgodnie z tym mechanizmem państwo wystawia voucher, a obywatel może go zrealizować w dowolnej placówce. Zarówno gminnej, jak i prywatnej.
A u nas?
W Polsce to rusza dopiero teraz. Tyle że po cichu. To, co się obecnie dzieje, można by nazwać prywatyzacją pełzającą.
Jak to?
Wspominałem przed chwilą, że kluczowym postulatem doktryny nowego zarządzania publicznego jest decentralizacja administracji. Hasło jest oczywiście piękne. Bo kto by chciał się sprzeciwić, że na poziomie lokalnym ludzie najlepiej wiedzą, co jest dla nich dobre. W takiej zresztą atmosferze rodził się w latach 90. polski samorząd. Teraz jednak widzimy, że przekazanie samorządom daleko idącej odpowiedzialności za świadczenie usług publicznych to otwarcie furtki do pełzającej prywatyzacji.
Nadal nie rozumiem.
Zacznijmy od tego, że procesy rozgrywające się na poziomie lokalnym odbywają się jakby poza szerszą społeczną kontrolą. Rzadko przebijają się do świadomości ogólnokrajowej i nie mają szans, by stać się pełnokrwistymi tematami politycznymi. Gdyby polski rząd ogłosił publicznie, że jest za prywatyzacją systemu przedszkolnego albo szkolnego, to musiałby za taką decyzję zapłacić pewną polityczną cenę. Wywołałby przy tym pewną debatę, podczas której pojawiłyby się argumenty za i przeciw takiemu rozwiązaniu. Tak działają systemy demokratyczne. Dla polityków dużo wygodniej jest jednak takiej dyskusji nie wywoływać i pozwolić, żeby rynek sam zdecydował, jak będzie. I tak się właśnie teraz dzieje.
W edukacji?
Zgodnie z polskim prawem samorządy mogą powierzać podmiotom prywatnym prowadzenie szkół. Można to robić bez jakiejkolwiek procedury przetargowej i konkursowej. Uchwała rady gminy jest tylko uzupełniana umową burmistrza czy wójta z podmiotem, który ma tę szkołę prowadzić. Nie ma żadnych mechanizmów kontroli tej szkoły. Nikt nie dba o to, czy ma ona odpowiednie zabezpieczenie finansowe ani też czy jest w stanie zadbać o ciągłość swojego funkcjonowania. Niewielu zwraca też uwagę na negatywną presję, jaką konkurencja ze strony szkół prywatnych wywiera na warunki pracy nauczycieli. Wszystko dlatego, że podmioty prywatne nie muszą zatrudniać swoich pracowników na podstawie Karty nauczyciela. Co znaczy, że osoba zatrudniona w prywatnej palcówce edukacyjnej ma gorsze warunki pracy i nie jest objęta ochroną socjalną, którą gwarantuje Karta.
>>> Polecamy: Fortuna w rajach podatkowych. Zobacz, jak elity ukrywają swoje gigantyczne majątki
To się akurat liberalnym przeciwnikom Karty nauczyciela bardzo spodoba.
Im pewnie tak. Ale popatrzmy, co taki scenariusz mówi o naszym państwie. Mamy Kartę, która jest legalnie obowiązującym prawem. Mamy o nią spór publiczny pomiędzy związkami a liberalnymi zwolennikami likwidacji przywilejów branżowych. Politycy mogą zabrać w tym sporze głos i na tej podstawie zostać ocenieni przez wyborców. Tyle że w praktyce nie ma to większego znaczenia. Bo pełzająca prywatyzacja systemu edukacyjnego rozwiązuje ten problem w sposób pozademokratyczny. Rynek działa i załatwia sprawę, bo samorządy wolą dopuszczać szkoły prywatne, które kosztują mniej właśnie z powodu ominięcia Karty nauczyciela. W takiej rzeczywistości nie ma miejsca na dyskusję, który model edukacji uważamy za lepszy. Rynek przychodzi i decyduje za nas. I jego decyzje niekoniecznie będą nam się podobały.
Dlaczego?
Wspomniałem już, że Szwedzi postawili w latach 90. na prywatyzację sektora edukacyjnego. A dziś mają z tym masę kłopotów. U nich trwa właśnie ogólnonarodowa debata na temat spadającej jakości nauczania wywołana coraz gorszymi wynikami w międzynarodowych testach porównawczych. Innym zagrożeniem jest obserwowana tam konsolidacja szkół prywatnych w ręku kilku dużych korporacji działających dla zysku, które stopniowo wypierają szkoły prywatne prowadzone przez organizacje non profit. To wszystko są skutki, które u nas też się mogą pojawić. I pewnie się pojawią. Ale ponieważ prywatyzacja sobie pełza, to nie wiadomo właściwie, kogo o te negatywne skutki pytać.
A ochrona zdrowia?
W Polsce podwaliny pod jej komercjalizację położone zostały w wyniku reform z lat 1998–1999. To wtedy wprowadzony został tzw. rynek wewnętrzny. Czyli mamy NFZ (początkowo Kasy Chorych), który kontraktuje usługi zdrowotne na rynku. Świadczeniodawcy publiczni i prywatni mają prawo o taki kontrakt się ubiegać. Natomiast pacjent ma prawo wyboru świadczeniodawcy. Aż do roku 2011 nie było jednak prawnej możliwości przekształcania szpitali w spółki kapitałowe. A więc ich komercjalizacji i prywatyzacji. To zmieniała dopiero reforma autorstwa dzisiejszej premier (a wtedy minister zdrowia) Ewy Kopacz. I znowu jest to nic innego, jak prywatyzacja pełzająca. Bo uchwalając ustawę o działalności leczniczej, nikt z rządzących nie powiedział: dążymy do prywatyzacji szpitali publicznych, bo uważamy, że inwestorzy prywatni będą świadczyć lepsze usługi. Zamiast tego rozwiązano ręce samorządom, dla których ochrona zdrowia jest potężnym obciążeniem. Jednocześnie dając im sygnał, że nie mogą liczyć na więcej pieniędzy z budżetu państwa. Nic więc dziwnego, że dla wielu z nich furtka w postaci dużo łatwiejszej prywatyzacji szpitali okazała się pokusą nie do odparcia. Mechanizm znów będzie bardzo podobny, jak w przypadku sektora edukacyjnego. Bo gdy pojawią się pierwsze negatywne konsekwencje, obie strony wskażą palcem na tego drugiego. Rząd powie, że to władze lokalne podjęły takie decyzje, a jemu nic do tego. A samorządy będą odpierać, że nie miały innego wyjścia, bo jakby szpitale się nie skomercjalizowały, to by musiały je zamknąć z powodów finansowych. I kogo ma rozliczyć obywatel?
A jeśli pacjenci będą zadowoleni z komercjalizacji?
Doświadczenie uczy, że tak niestety nie musi być. Owszem, w pierwszej chwili mieszkańcy danego terenu może i odczują zmianę na lepsze. Na przykład poprawi się jakość obsługi albo odmalowane zostaną obdrapane ściany w poczekalni. Cóż jednak z tego, skoro w dłuższym okresie inwestor zapewne ograniczy działalność placówki tylko do tych świadczeń, które są najbardziej dochodowe? Na przykład szpital przekształci się w centrum dializ, co jest bardzo popularnym trendem w ostatnich latach. Szpitale prywatne będą też mogły bez żadnych przeszkód „zachęcać” pacjenta do tego, by zdecydował się na jakiś zabieg na warunkach komercyjnych z dnia na dzień. Zamiast czekać dwa miesiące na zrealizowanie kontraktu z NFZ. Nie mówiąc już o wzroście kosztów usług zdrowotnych notowanym wszędzie tam, gdzie zdecydowano się na daleko posuniętą prywatyzację. A za ten koszt też przecież na koniec zapłaci podatnik. Na razie jeszcze tego tak wyraźnie nie widać. Ale patrząc na tempo przyrostu podmiotów prywatnych w służbie zdrowia i edukacji, za kilka lat możemy się obudzić w zupełnie innym modelu funkcjonowania tych dwóch kluczowych usług publicznych. I wtedy zorientujemy się, że choć żyjemy w państwie demokratycznym, to nikt nas o zdanie nie pytał. A rynek zdecydował za nas. Zresztą, gdy kilka miesięcy temu zapytano Polaków, czy są za komercjalizacją szpitali, to ok. 80 proc. powiedziało twardo, że „nie”. Tymczasem to się właśnie dzieje.
Zostawmy na boku edukację i ochronę zdrowia. Czy prywatyzacja usług publicznych pełza gdzieś jeszcze?
Jest wiele dziedzin, w których sprawy zaszły już bardzo daleko. Ale dopiero teraz z pełną siłą uderzają w nas koszty urynkowienia usług publicznych, na które się zdecydowaliśmy wiele lat temu. Chodzi głównie o projekty partnerstwa publiczno-prywatnego. W pierwszej chwili rządowi faktycznie udało się zbudować wiele rękami kapitału prywatnego. Ale za to przychodzi nam teraz słono zapłacić. W dłuższym okresie ten rachunek będzie zdecydowanie wyższy, niż gdyby rząd realizował te projekty samodzielnie.
Autostrady?
Na przykład. Takim podręcznikowym memento jest wprowadzony pod koniec lat 90. w Wielkiej Brytanii wielki program renowacji szkół. Zapłacili za to inwestorzy prywatni, ale w zamian dostali te szkoły na pewien czas w zarządzanie. I odbijali sobie tamte nakłady z nawiązką z czynszu pobieranego od gmin. Oczywiście można powiedzieć, że winny jest nie sam schemat PPP, ale źle wynegocjowane warunki konkretnej umowy. Ale jakoś zbyt wiele jest przykładów na to, że partner prywatny wychodził na takiej współpracy lepiej. Tych przypadków jest tak wiele, że może warto się zastanowić, czy wina nie leży w wadliwości samego schematu współpracy publiczno-prywatnej.
A inne dziedziny?
Jest jeszcze jeden obszar, na którym pełzająca prywatyzacja postępuje. Ale prawie nikt o tym nie mówi. Nikt go nawet nie bada. Tą dziedziną są różnego rodzaju usługi świadczone przez robotników niskowykwalifikowanych. A więc techniczne, sanitarne albo gastronomiczne. One zostały sprywatyzowane już nawet nie w sposób pełzający, ale wręcz galopujący. Większość urzędów czy instytucji publicznych już dawno zdecydowała się na outsourcing tego typu usług. Sprzątaczki zatrudnione są przez firmę zewnętrzną, jedzenie dostarcza do przedszkola firma zewnętrzna, podobnie z pracami konserwacyjnymi czy ochroniarskimi. To wyjątkowo okrutna metoda cięcia kosztów w administracji publicznej. Bo uderzająca w najsłabszą i najgorzej zorganizowaną część pracowników, których nie bronią indywidualne umiejętności. Mało się też nimi interesują związki zawodowe i łatwo wypychać ich na niestałe formy zatrudnienia. Tego typu outsourcing był zresztą historycznie jednym z pierwszych przejawów prywatyzacji usług publicznych. W Wielkiej Brytanii w czasach Margaret Thatcher urzędy administracji samorządowej miały wręcz obowiązek kontraktować takie usługi na zewnątrz. Efektem takiego outsourcingu są oczywiście oszczędności. Ale również upadek etosu pracy w administracji publicznej. Dobrym przykładem jest niedawny skandal, który wybuchł w Poznaniu, gdzie firma zewnętrzna przestała płacić sprzątaczkom dbającym o czystość uniwersytetu i sądu, a władze tych szacownych instytucji stwierdziły, że to nie jest ich sprawa. Takie patologie w dłuższym okresie odciskają się negatywnie na całym rynku pracy. Zwłaszcza gdy instytucje publiczne nie poczuwają się do roli instytucji trzymającej wysokie standardy.
>>> Czytaj też: Kieżun: Polska Afryką Europy. Transformacja była klasyczną neokolonizacją
A transport kolejowy? Dziedzina w Polsce niby wciąż publiczna.
To ciekawy przypadek daleko idącej komercjalizacji usługi publicznej. Polega ona na fundamentalnym niezrozumieniu priorytetów publicznego transportu kolejowego. Wygląda na to, że głównym kryterium, według którego są dziś rozliczane władze PKP, nie jest to, jak wielu pasażerów przewozi, jak rozległą siatkę połączeń organizuje ani też jaka jest jakość świadczonych usług. Głównym kryterium jest wynik finansowy. A to sprawia, że PKP trudno nazwać instytucją świadczącą usługi publiczne. Do tego dochodzi struktura tej instytucji i jej podział na rozliczne spółki. Co, owszem, pomaga w bardziej przejrzystym pokazywaniu, która cześć przedsiębiorstwa jest rentowna, a która nie. Ale powoduje również dodatkowe koszty transakcyjne związane z koniecznością zawierania umów między spółkami albo konsekwencjami ich łamania.
Nie mówiąc już o pasażerach. Ostatnio na prowincjonalnej stacji chciałem kupić bilet na pociąg do Warszawy. Niestety, nie było to możliwe, bo ta akurat kasa nie sprzedaje biletów na pociągi tej spółki.
Mam wrażenie, że takich kosztów zwolennicy prywatyzacji zazwyczaj nie doceniają. One nie pasują im do obrazu komercjalizacji jako leku na wszelkie ekonomiczne bolączki. Tak czy inaczej komercjalizacja transportu kolejowego jest faktem. Pytanie, czy nastąpi po nim etap prywatyzacyjny. Bez wątpienia jest to scenariusz, który dla wielu wydaje się logiczną konsekwencją. Powiedzą najwyżej „a co mieliśmy zrobić, czekać aż się PKP zawali”. I znów nikt ludzi o zdanie wprost nie zapyta. I nie będzie nawet szans, żeby opinia publiczna usłyszała, że prywatyzacja kolei zazwyczaj się nie udaje. Koronnym przykładem jest Nowa Zelandia, gdzie koleje praktycznie umarły po tym, jak inwestor zdecydował jednak, że mu się to wszystko nie kalkuluje.
Edukacja nie, służba zdrowia nie, outsourcing nie, zamówienia publiczne też nie. Czy naprawdę niczego lepiej nie prywatyzować i zostawić wszystkie usługi publiczne w rękach państwa?
Na to pytanie nie da się odpowiedzieć w oderwaniu od dzisiejszej polskiej rzeczywistości. A rzeczywistość jest taka, że urynkowienie usług publicznym poszło u nas za daleko. Dlatego warto pokazywać pełen rachunek kosztów tego zjawiska. I zwracać uwagę, że partnerstwo publiczno-prawne to nie tylko transfer know how z biznesu do sektora publicznego, ale również potężne pole do nadużyć i wysysania publicznych pieniędzy. A outsourcing niesie ze sobą często tylko pozorny spadek kosztów. Tak samo warto mówić nie tylko o zyskach z wprowadzenia systemu voucherów, lecz także o związanym z nim zjawiskiem „selekcji negatywnej”, a więc utrudnianiem przez świadczeniodawców dostępu dla określonych grup klientów. Na przykład osób starych w przypadku voucherów medycznych. Trzeba też pamiętać, że komercjalizacja usług publicznych może prowadzić do zabicia ducha usług publicznych, który jest ze swej natury niekomercyjny.
Co wobec tego robić?
Jest kilka pomysłów. Przede wszystkim nie trzeba się bać renacjonalizacji niektórych dziedzin życia publicznego. Bo racjonalny, oparty na dowodach odwrót od urynkowienia jest możliwy. Są dwa przykłady z ostatnich lat.
Reforma OFE?
To jeden z nich. Prywatyzacja emerytur z roku 1999 była przecież formą urynkowienia usług publicznych. A teraz okazało się, że jak rząd ma wystarczająco dużą motywację, to jest w stanie takie zmiany przeprowadzić. I da się cofnąć urynkowienie, nawet ryzykując konflikt z częścią swojego elektoratu i szerokim gronem wpływowych beneficjentów systemu OFE.
A drugi przykład?
To reforma śmieciowa. Znów to nie stało się dlatego, że ktoś w rządzie uznał istniejący od początku lat 90. system wycofania się państwa z tej dziedziny za niewydolny i generujący duże koszty zewnętrzne. Na przykład ekologiczne. Akurat w tym wypadku do zmian przymusiła nas Unia Europejska. Ale liczy się to, że generalny trend został odwrócony. I państwo na pole gospodarowania odpadami powróciło, bo rynek się tu nie sprawdził.
A inne odpowiedzi na urynkowienie?
Można kontraktować i outsourcować usługi publiczne na zewnątrz. Ale tak nie do końca. To znaczy preferować przy tym kontraktowaniu instytucje niekomercyjne. A więc różnego rodzaju spółdzielnie socjalne, przedsiębiorstwa społeczne czy organizacje działające nie tylko dla zysku. Takie konstrukcje są w Europie znane i stosowane. Dlaczego by nie pójść ta drogą i u nas?
To wszystko?
Jest jeszcze koncepcja obywatelskiej koproducji usług publicznych. To znaczy wciąganie do organizowania państwa dobrobytu samych jego użytkowników. Żeby ludzie sami brali na siebie część odpowiedzialności.
Przykłady?
Jeżeli jesteśmy użytkownikami systemu opieki zdrowotnej, którym leży na sercu dobro tego mechanizmu, to zaangażujmy się w takie praktyki jak tzw. społeczny audyt służby zdrowia. I regularnie sprawdzajmy, czy jakiś świadczeniodawca wpisał do statystyk świadczenia, których nam nie zaoferował. To są małe rzeczy, które nie wymagają jakiegoś wielkiego wysiłku. Ale będą sygnałem, że nam zależy. I zachętą, byśmy nie zawsze oglądali się na państwo, które ma nam tylko dawać. A jeśli już daje, to my umiemy to doceniać.
Dawid Sześciło - wykłada naukę o administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Jest autorem książki „Rynek, prywatyzacja, interes publiczny. Wyzwania urynkowienia usług publicznych” (Scholar, 2013).
