Odblokowanie szybszego wzrostu gospodarki wymaga równoległych zmian podatków i na rynku pracy. Dotyczy to zwłaszcza zmniejszenia wielkości klina podatkowego, czyli łącznych obciążeń podatkowo-składkowych od dochodów z pracy. W tym kierunku idą propozycje PO. Sens poważnych reform strukturalnych ginie niestety w ferworze debaty wyborczej.

Wielkość klina podatkowego i jego skutków dla sytuacji na rynku pracy oraz we wzroście gospodarczym to zagadnienie będące przedmiotem licznych propozycji programowych kilku opcji politycznych w okresie ostatnich 10 lat. Temat, więc nie jest nowy, był przedmiotem wielu analiz. Warto jednak przypomnieć główne wyzwania, przed którymi staną kolejne rządy i cel reformy klina podatkowego, z perspektywy tak polskiej, jak i międzynarodowej.

Wbrew większości opinii, celem najważniejszym reform klina podatkowego wcale nie jest redystrybucja dochodów, ani polityka rodzinna, ani nawet uproszczenie lub reorganizacja administracji. Wszystkie te cele można również osiągnąć niejako „przy okazji” tej reformy. Można je jednak osiągnąć również reformami cząstkowymi, bez rewolucyjnych zmian, np. zmieniając stawki podatkowe, lub zwiększając kwoty wolne na dziecko w obecnym systemie w celu zmiany obciążeń różnych grupy społeczno-ekonomicznych.

>>> Czytaj też: Powinniśmy zwolnić wielkie korporacje z płacenia podatków

Przez legalną pracę do szybszego wzrostu

Reklama

Dlaczego więc potrzebna jest rewolucyjna zmiana? Celem nadrzędnym reformy klina podatkowego jest wywołanie pozytywnych efektów pro-wzrostowych w gospodarce, głównie poprzez odblokowanie rynku pracy dla osób o niskich dochodach. Chodzi o wywołanie silnego efektu w postaci zwiększonej podaży pracy.

Określenie tego celu najlepiej ilustruje zakwalifikowanie tej reformy przez OECD do reform zorientowanych na wzrost stopy zatrudnienia. Organizacja ta, niekwestionowany lider światowy w promowaniu reform strukturalnych, od kilku lat grupuje wszystkie reformy na rzecz wzrostu gospodarczego (raporty Going for Growth) w trzech kategoriach: wspierające zatrudnienie, wspierające wydajność pracy i wreszcie – wspierające stabilizację makroekonomiczną.

Przykładowo reforma systemu edukacji, znajduje się w kategorii reform, które mają na celu zwiększenie wydajności pracy. A reforma klina podatkowego, obok reformy rynku pracy, należy do grupy reform zwiększających zatrudnienie. Istotą tej reformy, jest lepsza konstrukcja systemu podatkowo-składkowego w celu wywołania pozytywnych efektów, takich jak zwiększenie formalnego zatrudnienia, a więc bazy podatkowej, a w konsekwencji zwiększenia strumienia i ściągalności dochodów budżetowych. Wartość dodana tej reformy zależy jednak najbardziej od obecnego kształtu systemu podatkowo-składkowego. Reguła jest prosta. Im gorszy obecny system, tym większe będą korzyści z reformy. W tym sensie Polska jest idealnym kandydatem do reformy.

„Śmieciówki” nie biorą się z niczego

Nie chodzi tu wcale o wysokość polskiego klina podatkowego dla typowej umowy o pracę, który jest na średnim poziomie wśród państw OECD. Chodzi o jego bardzo niską progresję – a więc kształt, o strukturę – a więc zawartość różnych podatków i składek, o zróżnicowanie klinów dla różnych form zatrudnienia, o inne nadmierne komplikacje związane z różnymi sposobami liczenia podstaw wymiaru, kosztów uzyskania przychodów itp.

Warto dodać, że komplikacja systemu podatkowego uznawana jest za nadmierną, wtedy gdy nie przynosi ona żadnej wartości społeczno-ekonomicznej, a już szczególnie gdy sprzyja systemowym zaburzeniom. Obecny system w Polsce zmniejsza podaż pracy, zwiększa szarą strefę, promuje umowy śmieciowe i ogranicza dostęp do ubezpieczeń społecznych. Najbardziej zauważalnym tego symptomem jest wysyp umów śmieciowych w tempie od 7 do 15 proc. rocznie, a mniej zauważalnym – rozrost szarej strefy. Łączne luka w dochodach budżetowych z tytułu nierejestrowanego i fikcyjnego zatrudnienia może być nawet na poziomie ok. 30 mld zł rocznie, chociaż tu akurat brakuje wiarygodnych danych.

Chociaż docelowe rozwiązanie może być banalnie proste, to puntem wyjścia, (niestety!) musi być obecny skomplikowany system podatkowo-składkowy. Wartość reformy zależy bowiem od oceny zdolności wywołania pozytywnych efektów zwiększenia przejrzystości systemu dla pracodawców, wzmocnienia bodźców dla pracowników do podejmowania legalnej pracy i płacenia składek na ubezpieczenia społeczne, a także wyeliminowania zaburzeń, które obecny system generuje w wyniku radosnej twórczość legislacyjnej w ciągu ostatnich 25 lat.

>>> Czytaj też: Od liberalizmu do etatyzmu. Jakiego modelu gospodarczego chcą partie?

Bez kompleksowej reformy klina podatkowego skala negatywnych zjawisk nadal będzie rosła, a substytutem dla tej reformy nie będzie zwiększenie represyjności państwa. Do jej przeprowadzenia potrzebna jest wyobraźnia, odwaga w negocjowaniu z grupami interesów i umiejętność korzystania z dobrych wzorów międzynarodowych. Bank Światowy od lat wskazuje, że piętą achillesową klimatu otoczenia prowadzania biznesu w Polsce jest nadmiernie skomplikowany system podatkowy. Komisja Europejska również rekomenduje reformy, które wyeliminują rażące zróżnicowanie w wysokości klina podatkowego dla różnych form zatrudnienia (ostatnie majowe rekomendacje dla Polski w ramach europejskiego semestru). OECD wskazuje nie tylko, jakie reformy są potrzebne, ale też jak je przeprowadzić.

Nie wystarczy wiedzieć jak

Największym wyzwaniem dla poważnych reform strukturalnych pozostaje jednak, obok diagnozy, przede wszystkim umiejętność ich wdrożenia. Ważne jest metodyczne podejście określające cele, interesariuszy i proces budowania konsensusu. Nawet przy formułowaniu celu nadrzędnego jest miejsce na cele uzupełniające. Trzeba je widzieć jednak z perspektywy celu głównego. Głównym celem reformy klina podatkowego jest zwiększenie stopy zatrudnienia poprzez „wyciągnięcie ludzi z szarej strefy”. Wcale to jednak nie oznacza, że reforma ta nie ułatwi realizacji innych ważnych celów, łącznie z tymi przypisywanymi obecnej propozycji PO. Warunkiem jest wszakże aby reforma była kompleksowa, aby nie było w niej a priori wyłączeń niektórych grup społecznych lub form zatrudnienia. Jeśli bowiem istotą podejścia jest spojrzenie na wszystkie rodzaje obciążeń finansowych dla wszystkich rodzajów dochodów z pracy, zgniłe kompromisy mogą osłabić działanie – tego co najistotniejsze bodźców na rynku pracy.

Kolejnym wyzwaniem jest komunikacja społeczna. Docelowy model może być banalnie prosty, ale trudność w jego prezentacji wynika z tego, że aktualny system jest skomplikowany, co zmusza do tłumaczenia „a co się zmieni?”. Kontrowersje może budzić też kwestia określania szczegółów w debacie publicznej. Uważam, że nadmierna szczegółowość wobec tak dużych reform może bardziej szkodzić niż pomóc, zwłaszcza jeśli debatę zbytnio usztywnią deklaracje polityczne.

Ministerstwo Finansów od wielu lat prowadzi analizy skutków finansowych dla różnych wariantów reformy klina podatkowego. Na tym etapie zupełnie niecelowe jest jednak podawanie wszystkich stawek podatkowych pośrednich pomiędzy stawkami krańcowymi. Wystarczy mówić o modelu ze stawkami „od – do”, np. w od 10 do 39.5 proc., tak jak zaproponowała PO. Parametry docelowego modelu są wynikowe. I zależą np. od formuły tworzenia progresji i od założonych kosztów budżetowych, a nie odwrotnie.

Jeśli dochody z tytułu klina podatkowego w roku 2014 r wyniosły 180 mld zł to praktycznym założeniem dla takiej kalibracji modelu jest przyjęcie podobnego poziomu dochodów budżetowym minus ubytek dochodów w wysokości 10 mld. złotych. W roku 2006 prezentowałem sposób tworzenia progresji dochodowej, poprzez tzw. degresywną kwotę wolna, mniej kosztowną dla budżetu państwa niż „goła” kwota wolna. Chodziło o to, aby kwota stopniowo spadała wraz z dochodami i rosła wraz z liczbą osób w rodzinie. Taka konstrukcja zapewniłaby lepsze adresowanie ulgi w postaci kwoty wolnej w całej podatku-składce, a jednocześnie ograniczyła ubytki dochodów budżetowych.

Trzeba umieć wytłumaczyć

Największym wyzwaniem komunikacyjnym jest jednak wytłumaczenie, dlaczego tak kompleksowa reforma klina podatkowego jest w ogóle potrzebna, a nie odrębne przeprowadzenie np. reform podatkowej i systemu ubezpieczeń społecznych. Aby to zrozumieć, potrzebna jest diagnoza obecnego modelu i zaburzeń, które ten system generuje na rynku pracy. Jest ich wiele, ale przytoczę te najważniejsze.

Po pierwsze klin podatkowy umowy o pracę jest relatywnie zbyt wysoki. Główna tego przyczyna tkwi jednak nie w tym, że system podatkowy jest zbyt mało progresywny, ale w samej strukturze, czyli zawartości klina podatkowego. Większą część obciążeń (ponad dwie trzecie) stanowią składki na ubezpieczenia społeczne i są one naliczane liniowo – w przeciwieństwie do podatku od dochodów, który jest progresywny. Powoduje to, że klin podatkowy dla typowej umowy jest zbyt wyskoki.

Dlatego też reformy zwiększające progresję samego tylko systemu podatkowego, czy to poprzez skalę podatkową, czy poprzez zwiększenie kwoty wolnej, nic nie zmienią. Klin, bez ruszenia składek, nadal pozostanie na zaporowo wysokim poziomie ponad 28 proc. dla 4-osobowej rodziny, w sytuacji gdy jedna osoba otrzymuje minimalne wynagrodzenie brutto na poziomie 1750 zł.

Dla odblokowania rynku pracy dla osób osiągających niskie dochody (a tu przecież kumuluje mamy ponad dwie trzecie bezrobotnych), jedynym sensownym rozwiązaniem jest obniżenie skonsolidowanego poziomu podatko-składki. lub raczej składko-podatku. Wysokość tej obniżki powinna być znaczna. Według projektu PO możliwe jest obniżenie efektywnego podatku jednolitego (czyli podatko-składki) do poziomu 10 proc.

Liczby te pokazują, ze podstawową trudnością jest wyważenie bodźców na rynku pracy. Za ile procent klina podatkowego warto wyjść z szarej strefy? Wskazują zarazem inną trudność, polegającą na tym, że przy niskim klinie podatkowym reforma musi być uzupełniona elementami opieki społecznej i/lub tzw. kredytem podatkowym np. subsydiami do składek zdrowotnych i emerytalnych.

Poza wyważeniem złotego środka dla krańcowych stawek efektywnej podatko-składki, i złotej formuły progresji dochodowej, ważne jest też wkomponowanie w nowym modelu systemu motywacyjnego do wnoszenia do systemu składek na ubezpieczenia społeczne. W wielu krajach stosujących podobne systemy już dawno zaobserwowano, że ludzie chętniej płaciliby składkę zdrowotną lub emerytalną niż podatek dochodowy. Dlatego wprowadzono zasadę sekwencyjnego opłacania składek, od tych najbardziej atrakcyjnych do tych najmniej atrakcyjnych dla obywateli, co też jest wkomponowane w konstrukcję zreformowanego klina podatkowego.

>>> Czytaj też: Unia kontra stracone pokolenie. „Gwarancje dla młodzieży" okazały się wielką klapą

Drugim bardzo ważnym argumentem za kompleksową reformą klina podatkowego, jest to, że mamy do czynienia nie z jednym, ale z wieloma klinami podatkowymi, bo wiele jest form zatrudnienia, a każda ma inny, mocno zróżnicowany system obciążeń. W przypadku dochodów powyżej 20 tys. zł rocznie wszystkie inne formy zatrudnienia niż umowa o pracę mają niższe obciążenia finansowe. Np. umowy zlecenia są ok. 2 do 3 razy „droższe” dla pracodawców niż typowa umową o pracę.

Te niczym nieuzasadnione ekonomicznie, a nawet społecznie zróżnicowania klinów podatkowych dla rożnych form zatrudnienia, przyczyniają się od wielu lat do wysypu tzw. umów śmieciowych. Nietypowe umowy, przeważnie cywilno-prawne, coraz częściej zawierane są fikcyjnie w miejsce umowy typowej, aby ominąć płacenie wyższych składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu umów o pracę.

Korzyści kosztem budżetu

Efekt wysypu śmieciówek jest nie tylko symptomem zróżnicowania obciążeń (klina podatkowego) dla różnych form zatrudnienia, ale również progresji tych klinów podatkowych dla różnych form zatrudnienia. Np. klin dla tzw. samozatrudnienia jest bardzo degresywny. Klin dla umów cywilno-prawnych lekko progresywny. A klin dla typowej umowy o pracę progresywno-degresywny. Nie ma w tym żadnej logiki, żadnych korzyści ekonomicznych ani społecznych.

Nie trzeba być wybitnym ekonomistą aby wskazać najtańsze formy zatrudnienia na podstawie kształtów klinów podatkowych różnych form. Optymalizacja podatkowa potwierdza tylko racjonalność pracodawców i pracowników w wyborze, często niezgodnych, lub na granicy prawa form zatrudnienia. Właśnie tych, które w danym segmencie dochodów są najtańsze. Dlatego potrzebna jest kompleksowa reforma klina podatkowego, która powinna, poza zwiększeniem progresji dochodowej, również zmniejszyć rozpiętości obciążeń podatkowo-składkowych dla różnych form zatrudnienia. Klin podatkowy powinien być znacznie bardziej progresywny. Typowa umowa o pracę powinna być „tańsza” dla pracodawców, a nietypowe elastyczne formy zatrudnienia – „droższe”. Gorszym rozwiązaniem jest jednostronne podniesienie pozapłacowych kosztów pracy dla nietypowych form zatrudniania, ponieważ może ono negatywnie wpłynąć na rynek pracy.

Reforma klina podatkowego wymaga czasu na dogłębną analizę skutków zmian polegających na ujednoliceniu kształtu i struktury klinów, ale również sposobów liczenia podstaw wymiaru i określenia kosztów uzyskania przychodu. Powinna dotknąć wszystkich tych cech obecnego systemu, które są nadmiernie zróżnicowane i skomplikowane. Sensem tej kompleksowej reformy jest zmniejszenie tej różnorodności, która nie przynosi dziś żadnych korzyści.

Trzeba wyeliminować anomalie

Reforma powinno polegać na ujednoliceniu i uproszczeniu systemu, aby wyeliminować te rozwiązania, które generują anomalie i wzmocnić te, które promują prawidłowe bodźce. Pogłębiona diagnoza powinna dotyczyć również aspektów operacyjnych istniejących systemów poboru podatków i składek. Utworzenie jednolitej składki, jednolitego podatku, czy podatko-składki, może również prowadzić do znalezienia synergii kosztowej w systemie poboru.

Nie należy jednak „stawiać wozu przed koniem”. Celem w samym sobie nie jest uproszczenie systemu dla uproszczenia, ani konsolidacja administracji, zanim zaprojektuje się reformę. To może być cel pośredni, który wyniknie z synergii kosztowej i możliwości technologicznych. Ważne jest, aby reorganizacja administracji poboru podatków uwzględniała specyfikę dobrze już działających systemów, takich jak system zdefiniowanej składki opartego na indywidualnych kontach emerytalnych.

System ubezpieczeń społecznych, w przeciwieństwie do systemu podatkowego, to znacznie więcej niż system poboru podatków. Od lat osią budowy systemów IT w ZUS jest zintegrowana platforma oparta na indywidulanych kontach i związku między świadczeniami a składką. To jest wartość uniwersalna, stabilizująca przepływy finansowe państwa. Zintegrowany system KSI, administrowany przez ZUS, zapewnia stabilność dla ponad jednej trzeciej przepływów finansowych państwa, w tym indywidualnej obsługi płatników, rencistów i emerytów.

Ostatecznie jednak to głębokość zmian systemowych zdeterminuje potrzebę konsolidacji administracyjnej, a nie odwrotnie.

Dr Paweł Wojciechowski jest głównym ekonomistą ZUS. W 2006 r. był ministrem finansów, w latach 2009 – 2010 wiceministrem spraw zagranicznych, a następnie został stałym przedstawicielem Polski przy OECD. Tekst wyraża opinię autora, a nie instytucji dla której obecnie pracuje.