Europa dwóch prędkości to wielka szansa dla UE

Hasło „Europa dwóch prędkości” kojarzy się w Polsce głównie negatywnie. Bo też kontekst jego używania jest w naszym kraju dość ograniczony: liczni komentatorzy na dźwięk tego hasła widzą wyłącznie widmo dyskryminacji naszego kraju, polegającej na przykład na odebraniu nam unijnych funduszy.

„Europa dwóch prędkości” trwale zyskała w Polsce negatywne nacechowanie około 2012 roku, gdy hasło to często przywoływano w ramach krytykowania planu utworzenia odrębnego budżetu strefy euro. Politycy straszyli więc, że wyodrębnienie budżetu strefy euro ograniczy Polsce europejskie fundusze, bo kraje unii walutowej zachomikują sobie pieniądze na swoje przedsięwzięcia. „Europę dwóch prędkości” miała więc niszczyć europejską solidarność.

Dwie prędkości UE a krajowa sakiewka

Straszyli zarówno politycy koalicji i opozycji. Wniosek dla odbiorcy był jeden: ta cała Europa dwóch prędkości jest czymś szalenie złym.

Pojęcie „Europa dwóch prędkości” powinno zaś kojarzyć się pozytywnie. Ogólnie rzecz biorąc, w pewnych aspektach polityki gospodarczej to właśnie Europa dwóch prędkości, czyli dopuszczenie faktu, że państwa członkowskie powinny mieć prawo do nieprzystępowania do pewnych unijnych inicjatyw i dyrektyw, może – mówiąc obrazowo – krajową sakiewkę z pieniędzmi nie opustoszyć, lecz wypełnić. Jak? kraje będą miały większą możliwość wprowadzania wolnorynkowych zmian, które uczynią ludzi bogatszymi.

Określenie „Europa dwóch prędkości” powinno po prostu ilustrować dopuszczenie w unijnym procesie decyzyjnym dwóch podejść: albo państwo może przyjąć daną dyrektywę czy inicjatywę albo może z niej zrezygnować.

Nie każde działanie Brukseli jest dobre dla krajów Unii – jak choćby planowane przez Brukselę zmiany, które w imię walki z fałszywym samozatrudnieniem mogą skomplikować samozatrudnienie prawdziwe. Co nie oznacza jednak zgody na stwierdzenie, że UE jest projektem prowadzącym do biedy. Część działań Unii zdecydowanie bogactwu sprzyja. Przykładem jest choćby rozwijanie wspólnego rynku cyfrowego.

„Europa dwóch prędkości” nie powinna też oznaczać trwałego, urzędowego rozdzielenia państw na te, które zawsze dążą do silnej integracji i te, które są zintegrowane luźniej (poza przypadkiem strefy euro, której istnienie już teraz tworzy taki podział). Określenie to powinno po prostu ilustrować dopuszczenie w unijnym procesie decyzyjnym dwóch podejść: albo w jakiejś konkretnej kwestii dotyczącej potencjalnych „nadobowiązkowych” dyrektyw i programów państwo może zadecydować o integracji (np. przyjąć daną dyrektywę czy inicjatywę), albo też może z tego zrezygnować.

Choć historia integracji pokazuje, że niektóre państwa są z natury euroentuzjastyczne, wręcz opowiadające się za „Stanami Zjednoczonymi Europy” (np. do niedawna Belgia i Francja), a inne prezentują się bardziej sceptycznie (np. Czechy i Polska). Zapewne po wprowadzeniu „Europy dwóch prędkości” tego typu podział się skrystalizuje. Możliwe jednak jest, że w jednej konkretnej kwestii dane państwo będzie za bliską współpracą, a w innej będzie charakteryzowało się sceptycyzmem.

Remedium na groźbę „exitów”

Dziś pozytywny wymiar „Europy dwóch prędkości” nabiera szczególnego znaczenia. Hasło „Europa dwóch prędkości” powinno cieszyć wszystkie nacje, którym leży na sercu utrzymanie europejskiej integracji w obliczu zawirowań związanych z Brexitem i potencjalnymi innymi „exitami”. W kontekście rosnącego eurosceptyzmu to właśnie „Europa dwóch prędkości” jest czymś, co może integrację europejską uchronić przed zniszczeniem, a tym samym zapobiec groźnym konsekwencjom gospodarczym i politycznym upadku integracyjnego projektu.

Aby to zrozumieć, należy wyjść poza dobrze widoczną w polskich mediach polaryzację, w ramach której „dobra”, scentralizowana i dbająca o każdy aspekt życia społeczno-gospodarczego Unia Europejska jest przedstawiana jako przeciwwaga dla „złego” Brexitu, który ma stanowić symbol nacjonalistycznego populizmu.

Polaryzacja ta jest widoczna nawet u wybitnych autorytetów. W wywiadzie dla „Tygodnika Powszechnego” (nr 27/2016) Norman Davies, słynny brytyjski historyk, postrzega Brexit wyłącznie jako efekt brytyjskiej „nostalgii za imperium”, „odradzania się nastrojów nacjonalistycznych w Europie”, a także narodowych antypatii, stąd np. porównania Brytyjczyków eurosceptyzmu do walki z Niemcami w czasie II wojny światowej oraz oskarżanie Polaków o zabieranie Wyspiarzom miejsc pracy.

Również Leszek Balcerowicz, wcześniej śmiało krytykujący Unię za etatyzm i antykapitalizm, przypisuje eurosceptyczny wynik brytyjskiego referendum wyłącznie demagogii: „Głosowanie w sprawie Brexitu pokazuje, że agresywna demagogia wygrywa nawet w dojrzałej demokracji. (…) Populistyczni demagodzy (…) zwalają winę na UE, proponując jeszcze gorszą politykę”; „Europosłowie PiS-u oskarżali UE za Brexit. Nawet posłowie z UK patrzyli zapewne ze zdziwieniem” – oceniał na Facebooku.

Czy jednak – nawet biorąc pod uwagę poważny i niepokojący wpływ demagogii i absurdalnych stereotypów, a także zjawisko niesłusznego zrzucania winy za krajowe problemy na UE – rzeczywiście jest tak, że struktura i inicjatywy UE nie są ani trochę winne Brexitowi oraz krytycznym wobec Unii nastrojom w innych państwach?

>>> Czytaj też: Niemal 6 tys. Polaków otrzymało w 2015 r. niemiecki paszport

UE na ławie oskarżonych

Oczywiście nie należy negować analiz, według których zarówno wzrost popularności eurosceptyzmu, jak i polityczne osłabienie Unii Europejskiej (spowodowane możliwym opuszczeniem UE przez Wielką Brytanię), stanowią okazję dla Rosji do rozszerzenia wpływów w Europie i ograniczenia solidarności europejskich państw w obliczu potencjalnego zagrożenia.

To powiązanie eurosceptyzmu z populizmem nie oznacza jednak, że nastroje anty-unijne to wyłącznie efekt taniej demagogii. Należy analizować, jakie błędy zostały popełnione przez samą Unię, że ponad połowa głosujących Brytyjczyków posunęła się do wyboru radykalnego i przesadnego: zgody na Brexit.

Argumenty za Brexitem były bowiem mieszanką poglądów zarówno istotnie populistycznych, jak i tych będących przejawem racjonalnej analizy społeczno-ekonomicznej. Brytyjczycy głosowali na „nie”, ponieważ po prostu nie czuli powiązania z Unią, co nie jest „populizmem”, lecz zjawiskiem dobrze opisanym w pracach socjologicznych i politologicznych.

Autorzy pracy zbiorowej wydanej przez Uniwersytet w Nantes: „Europe: Crise et critique” (2015), zauważają, że brak demokratycznej legitymizacji UE jest powiązany m.in. z brakiem wystarczającego zaistnienia wyraźnych przejawów unijnego obywatelstwa oraz z technokratycznym charakterem unijnej polityki.

Z takiej racjonalnej, niepopulistycznej krytyki UE wypływają dwa wnioski. Po pierwsze, centralistyczna, pozbawiona demokratycznej legitymizacji konstrukcja instytucjonalna Unii nie zadowala wszystkich państw i obywateli, a po drugie, Unia odeszła od działań, które mogą realnie poprawić dobrobyt obywateli, i to bynajmniej nie dzięki centralnie planowanym strategiom, ale poprzez większą wolność gospodarczą.

Przykładem jest kwestia dopasowania unijnego wspólnego rynku do wymogów gospodarki cyfrowej. To dość stary pomysł – pochodzi jeszcze z 2010 roku, kiedy Komisji Europejskiej przewodniczył José Manuel Barroso. Wspólny rynek cyfrowy ma ułatwić internetową sprzedaż towarów i usług, w tym zlikwidować tzw. geoblokadę, uniemożliwiającą korzystanie z zamieszczonych w internecie filmów czy muzyki w pewnych krajach UE.

Na razie jednak wszystko jest w fazie planowania, i to bardzo leniwego: Komisja Europejska obiecała do końca 2016 roku przedstawić szczegółowe strategie dotyczące 16 planowanych zmian, lecz wiosną okazało się, że zaprezentuje tylko sześć strategii. Ten brak pośpiechu dziwi, bo według samej Komisji, tyle mówiącej o wzroście i miejscach pracy, wcielenie w życie wspólnego rynku cyfrowego może przynieść 3 miliony miejsc pracy.

Komisja potrafiła jednak sprawnie przyjąć biurokratyczne i niekonkretne strategie, jak Europa 2020 czy „Gwarancje dla młodzieży”, które zdaniem Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie przyczyniły się do utworzenia żadnego nowego miejsca pracy.

Desperacki protest

Innymi słowy, przyczyną chęci opuszczenia UE przez Brytyjczyków były nie tylko poglądy populistyczne, obraźliwe wobec innych narodów (jak np. wrogość wobec polskich imigrantów, oskarżanie ich o nieuczciwość i kradzieże), ale także – w przypadku części głosujących za Brexitem – poczucie, że unijnej drobiazgowości nie da się już zapobiec, czy zjawiskiem braku wystarczającej obywatelskiej legitymizacji Unii, który jest wyrażany m.in. przez wyłączne prawo Komisji Europejskiej do przedstawiania wniosków legislacyjnych. W sumie jest to powiązane ze wspomnianym już politycznym zjawiskiem oderwania brukselskiej centrali od codziennego życia obywateli.

W pewnej części zatem głosy za Brexitem były desperackim protestem przeciwko unijnemu ograniczaniu rynkowej wolności. Wyborcy czuli, że nie da się sprawić, żeby UE z powrotem myślała o wolności gospodarczej jako o swoim fundamencie. A takie próby były podejmowane – na przykład przez Davida Camerona, premiera Wielkiej Brytanii, który w słynnym liście do Donalda Tuska, przewodniczącego Rady Europejskiej zawarł nie tylko postulat ograniczenia zasiłków imigrantom z innych państw UE, lecz również apelował o pilny powrót UE do jej wolnorynkowych korzeni:

„Ciężar istniejących regulacji jest nadal zbyt wielki. Wielka Brytania chciałaby zatem zobaczyć konkretny cel w postaci cięcia administracyjnych obciążeń działalności gospodarczej. Unia Europejska musi także uczynić więcej, aby spełnić swoje zobowiązania dotyczące swobodnego przepływu kapitału, towarów i usług” – pisał Cameron.

„Musimy zebrać razem wszystkie propozycje legislacyjne, obietnice i porozumienia w zakresie wspólnego rynku, handlu i ograniczania regulacji oraz przekształcić je w jasne, długoterminowe zobowiązanie mające na celu zwiększenie konkurencyjności i produktywności Unii Europejskiej oraz kreację wzrostu i miejsc pracy dla wszystkich”.

W lutym 2016 r. Rada Europejska potraktowała jednak te apele po macoszemu. Całkowicie pominąwszy racjonalną propozycję „zebrania wszystkiego do kupy” przywódcy unijnych państw, przewodniczący Rady Europejskiej oraz szef Komisji zapowiedzieli po prostu, że stworzą… specjalny program mający wyeliminować nadmierną biurokrację. Program ten dołączy zaś do już istniejących programów, których celem… jest likwidacja nadmiernych obciążeń.

Sama treść tej deklaracji Brukseli jest dowodem, że unijna rzeczywistość niepokojąco przypomina „Proces” Franza Kafki.

Zapomniany mechanizm wzmocnionej współpracy

Przyznanie krajom Unii Europejskiej większej swobody w zakresie polityki gospodarczej i socjalnej, przy zachowaniu podstawowej polityki wspólnotowej, jak choćby wspólny rynek, może zatrzymać w UE Wielką Brytanię oraz „exitowy” zapał innych krajów.

Taka kompleksowa zmiana oczywiście domaga się zmian traktatowych. Nawet bez nich można jednak wprowadzać pewne ulepszenia w funkcjonowaniu Wspólnoty. Aby przepisy budzące opór niektórych państw (jak np. polityka klimatyczna) mogły stać się elementem integracji europejskiej warto, aby Unia przypomniała sobie o tzw. mechanizmie wzmocnionej współpracy. Dotychczas zastosowano go tylko dwa razy, a naprawdę warto zacząć ten instrument wykorzystywać zamiast rodzącego eurosceptyzm zmuszania krajów do przystępowania do niechcianych rozwiązań.

Wspomniany mechanizm zgodnie z traktatami pozwala dziewięciu lub więcej państwom członkowskim na przyjęcie w ramach UE przepisów, które będą obowiązywać tylko tę koalicję krajów. Dotychczasowe rzadkie zastosowanie tego istniejącego od 1999 roku rozwiązania dowodzi, jak wielka jest presja unijnych instytucji i niektórych państw na to, żeby poszczególne dyrektywy dotyczyły wszystkich krajów UE. Nawet tych najbardziej sceptycznych wobec danego pomysłu i dysponujących odpowiednimi analizami ekonomicznymi, które prognozują jego niepowodzenie.

>>> Polecamy: Casting na drugi Londyn. Ruszył wielki wyścig europejskich miast

Modelowa Europa

Jak Europa dwóch prędkości miałaby wyglądać? Najogólniej rzecz ujmując: nie wszystkie rozwiązania po równo dla wszystkich krajów członkowskich.

Jako przykład potraktujmy prawo dotyczące rynku pracy. Należałoby się zastanowić się, czy państwa nie powinny mieć możliwości odstąpienia od niektórych zapisów unijnego prawa pracy. Chodzi o te, które wydadzą im się być niezgodne z zasadą pomocniczości, wedle której UE podejmuje działanie tylko wtedy, kiedy da to bardziej efektywne rozwiązania niż działanie na poziomie państwa członkowskiego.

Dyrektywa o pracy na czas określony gwarantuje zatrudnionym w ten sposób zakaz dyskryminacji w dostępie do szkoleń. Firma w świetle prawa może być zmuszona do nieracjonalnego inwestowania w pracownika zatrudnionego na kilka miesięcy w takim samym stopniu, jak w tego, który pracuje w niej od dawna i z przedsiębiorstwem nie zamierza się szybko rozstawać.

Ponadto, dotycząca wszystkich 28 państw dyrektywa o czasie pracy zapewnia każdemu pracownikowi prawo do 4 tygodni płatnego urlopu rocznie. Choć wyznaczone przez tę dyrektywę dzienne i tygodniowe limity czasu pracy są niezbędne, to jednocześnie, poprzez zapisanie w dyrektywie prawa do miesięcznego płatnego urlopu, w imię poprawności politycznej ucięta zostaje dyskusja, czy rzeczywiście w każdym przypadku wypłata należy się za okres, w którym się nie pracuje, a wypoczywa.

Owszem, to radykalny pogląd, ale czy nie warto, choćby w drodze eksperymentu, powrócić do takiego sposobu myślenia, zgodnie z którym pracownik powinien zasłużyć na urlop poprzez samodzielne zaoszczędzenie z pracy odpowiedniej sumy pieniędzy, która pozwoli mu się utrzymać w okresie wypoczynku?

W zakresie obowiązującym wszystkie państwa, UE powinna zaś skupić się przede wszystkim na dopasowywaniu wspólnego rynku do epoki internetu (m.in. znieść zakaz stosowania obniżonego VAT-u na e-booki, kiedy można go stosować przy książkach tradycyjnych).

Koniecznie ulepszać trzeba istniejące zasady funkcjonowania unijnego rynku, np. pomyślnie dla Unii zakończyć negocjacje dotyczące umowy o wolnym handlu z USA oraz umocnić (rozwodniony już na poziomie traktatowym) zakaz udzielania pomocy publicznej.

Dziś dopuszczalne są nieprzyzwoicie liczne wyjątki, które pozwalają rządom dofinansowywać przedsięwzięcia niepubliczne (np. „pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem” – art. 107 ust. 3c Traktatu o funkcjonowaniu UE).

Odgrzewany kotlet może być smaczny

25 czerwca, dwa dni po brytyjskim referendum, Jean-Marc Ayrault, szef francuskiej dyplomacji i Frank-Walter Steinmeier, minister spraw zagranicznych Niemiec, zaprezentowali projekt reform Unii zatytułowany „Silna Europa w niepewnym świecie”, który dwie prędkości dopuszcza.

Stwierdzając konieczność utrzymania „europejskiego modelu społecznego”, a także utworzenia rdzenia UE opartego na wspólnej polityce bezpieczeństwa i silnej integracji państw strefy euro, Ayrault i Steinmeier piszą:

„Francja i Niemcy uznają swoją odpowiedzialność za wzmocnienie solidarności i spójności wewnątrz Unii Europejskiej. Aby to osiągnąć, musimy także uznać, że państwa członkowskie różnią się w swoim poziomie ambicji, jeżeli mowa o projekcie integracji europejskiej. Nie cofając się przed tym, co dotychczas osiągnęliśmy, musimy odnaleźć lepsze drogi radzenia sobie z tym zróżnicowaniem ambicji, w celu sprawienia, że Europa będzie lepiej odpowiadać na oczekiwania wszystkich europejskich obywateli”.

To nawiązanie do obywateli potwierdza, że zmniejszenie wszechwładzy Komisji sprawi, iż to ludzie, mieszkańcy danych państw UE, będą wyrażać, czy chcą dla siebie szybszej, czy też wolniejszej prędkości integracji.

Do najważniejszych unijnych polityków zaczyna docierać, że dopuszczenie decyzji w sprawie tempa integracji jest niezbędne w obliczu nasilenia się eurosceptycznych nastrojów. Pomysł na zreformowanie UE poprzez wprowadzenie w życie pozytywnie pojmowanej koncepcji Europy dwóch prędkości pojawiał się w ostatnich latach już kilka razy, jednak w ostatnich trzech latach wśród europejskich elit politycznych nastąpił wzrost zainteresowania tą ideą.

O konieczności uznania „zróżnicowanych apetytów na integrację” pisali w 2014 r. w Financial Times niemieccy politycy chadeccy Karl Lamers i Wolfgang Schäuble. W 2015 r. Jean-Claude Juncker, szef Komisji Europejskiej, również zdawał się dopuszczać możliwość odstąpienia od niektórych unijnych projektów:

„Musimy kiedyś na nowo przemyśleć konstrukcję Unii Europejskiej. W tej nowej architekturze jedna grupa państw będzie wszystkich rzeczy dokonywała wspólnie, a druga grupa będzie orbitować w pewnej odległości od rdzenia UE”.

Każdej z tych trzech opcji „Europy dwóch prędkości” czegoś brakuje. Projekt Ayraulta i Steinmeiera dotyczy możliwości nieprzystępowania państw do przyszłych inicjatyw zacieśniających integrację, ale nie obejmuje już możliwości odejścia poszczególnych państw od już obowiązujących unijnych dyrektyw.

Pomysł Lamersa i Schäublego pozostawia zaś na przykład sprawy klimatu w obowiązkowym dla wszystkich państw „rdzeniu” UE, więc wprowadzenie tego projektu w życie wcale nie oznaczałoby końca potyczek z klimatycznymi regulacjami dla państw, które uznają te regulacje za szkodliwe gospodarczo.

Z kolei deklaracja Junckera niestety nie znalazła odzwierciedlenia w rzeczywistości. Nie rozpoczęła się debata, w ramach której każde państwo członkowskie zostałoby zapytane, co sądzi o obecnym stanie przestrzegania zasady pomocniczości przez UE i czy chce mieć więcej własnej przestrzeni do działania.

Warto jednak za ideą Europy dwóch prędkości podążać i dobrze, że pojawia się ona w deklaracjach ważnych polityków. Idea ta może uratować Unię Europejską – i politycznie, i gospodarczo.