Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiSW) przedstawiło niedawno projekt nowego rozporządzenia regulującego podział dotacji podstawowej dla szkół publicznych. Jest ona kluczowa dla prowadzenia bezpłatnych studiów stacjonarnych, gdyż jest głównym źródłem przychodów uczelni.
Według Głównego Urzędu Statystycznego na koniec 2014 r. w publicznych szkołach wyższych aż 77,3 proc. przychodów dawała działalność dydaktyczna, a jedynie 14,9 proc. przychodów pochodziło z działalności badawczej. W poszczególnych typach uczelni proporcje te wyglądały odpowiednio:
- dla uniwersytetów – 76,8 proc. i 15,1 proc.;
- dla uczelni technicznych – 70,2 proc. i 21,6 proc.;
- dla ekonomicznych – 92,7 proc. i 5,3 proc.;
- dla pedagogicznych – 98,1 proc. i 4,5 proc.;
- dla medycznych – 78,8 proc. i 12,3 proc.;
- dla rolniczych – 73,8 proc. i 13,5 proc.
Dla wszystkich tych uczelni głównym źródłem przychodów z dydaktyki są dotacje budżetowe Ich podział jest więc kluczowy dla szkół wyższych.
Podział dotacji podstawowej
Jest ona dzielona według specjalnego algorytmu. Obecnie składa się na niego wiele składników związanych przede wszystkim z:
- wysokością dotychczas otrzymywanych środków,
- liczbą studentów i doktorantów,
- liczbą nauczycieli akademickich,
- uzyskiwanymi grantami badawczymi,
- uprawnieniami do nadawania stopni naukowych,
- wymianą międzynarodową studentów.
Poszczególnym składnikom przypisane są odpowiednie wagi, podobnie jak ich składowym. Tym samym konstrukcja całego algorytmu wpływa na działania poszczególnych uczelni, m.in. na ich politykę kadrową.
W dotychczasowym algorytmie największą wagę (0,65) miała tzw. stała przeniesienia. Oznacza to, że na 65 proc. dotacji wpływa kwota dotacji z poprzedniego roku. Na pozostałe 35 proc. składają się składniki:
- studencko-doktorancki (waga 0,35),
- kadrowy (waga 0,35),
- proporcjonalnego rozwoju kształcenia (waga 0,10),
- badawczy (waga 0,10),
- uprawnień (waga 0,05),
- wymiany międzynarodowej (waga 0,05).
Pierwszy z nich uwzględnia liczbę studentów i doktorantów z odpowiednimi wagami ze względu na kosztochłonność studiów, a w przypadku doktorantów także ze względu na przyznawane im stypendia doktoranckie. Kosztochłonność studiów została ustalona odrębnym rozporządzeniem przez przypisanie współczynników poszczególnym dziedzinom nauki. I tak „przeliczeniowy student” na kierunku o najniższej kosztochłonności (np. na prawie) daje 1,0, a na kierunku takim jak weterynaria daje 3,0. Z kolei doktorant ze stypendium doktoranckim wart jest 5,0 (czyli przy kosztochłonności 3,0 – nawet 15,0), a bez stypendium tylko 1,0. W tym miejscu warto zauważyć, że przy uwzględnieniu stałej przeniesienia liczba studentów w danym roku stanowi o dotacji (rzecz jasna jest to pewne uproszczenie) jedynie w 12,25 proc. (0,35 x 0,35 = 0,1225).
Drugi kluczowy ze względu na wagę jest składnik kadrowy, w którym profesor ma wagę 2,5, doktor habilitowany 2,0, doktor 1,5, a magister 1,0. Osoby niebędące w danej uczelni na pierwszym etacie liczone są jak połowa tych na pierwszym etacie. Dodatkowo uwzględnia się zagranicznych profesorów wizytujących (z wagami 4 lub 5), ale pod warunkiem że przeprowadzą odpowiednio dużo zajęć.
Pozostałe składniki uwzględniają dostępność kadry dla studentów, liczbę uprawnieniń do nadawania stopnia doktora i doktora habilitowanego, liczbę badawczych grantów krajowych i międzynarodowych, liczbę studentów przyjeżdżających i wyjeżdżających w ramach wymiany międzynarodowej (np. w Programie Erasmus).
Ewolucja czy rewolucja?
Projekt nowego podziału dotacji podstawowej przygotowany przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego to kolejna modernizacja w obrębie dotychczasowych zasad finansowania. Gruntowna zmiana zasad finansowania nauki i szkolnictwa wyższego ze środków publicznych najpewniej wprowadzona będzie dopiero wraz z tzw. ustawą 2.0, do której założenia przygotowują trzy zespoły ze środowiska akademickiego. Które z proponowanych zmian w algorytmie wzbudzają najwięcej emocji i dyskusji?
Po pierwsze według projektu rozporządzenia stała przeniesienia maleje z 0,65 do 0,5. Znikają składniki proporcjonalnego rozwoju kształcenia i uprawnień. Tym samym rosną wagi składników studencko-doktoranckiego oraz kadrowego, i to znacząco, patrząc na zmniejszenie stałej przeniesienia. Dlatego głównym powodem debat są kluczowe zmiany w tych dwóch składnikach.
Zgodnie z projektem rozporządzenia liczba studentów i doktorantów (pomijam niewielkie zmiany wag dla doktorantów) ma być przemnażana przez nowy wskaźnik jakości dydaktycznej. Ten nowy wskaźnik związany jest ze stosunkiem liczby wszystkich studentów i doktorantów (także niestacjonarnych, a zatem na studiach płatnych) do liczby nauczycieli akademickich.
Zgodnie z projektem zmian na jednego nauczyciela powinno przypadać w uczelniach akademickich 12 studentów (+/-1). Reguła ta nie dotyczy uczelni medycznych, gdzie współczynnik powinien wynosić 6, artystycznych – 4,5, morskich – 16. W uzasadnieniu do pierwszej koncepcji zmian algorytmu wskazano, że taka wartość referencyjna (tj. 12 studentów na nauczyciela) jest wynikiem analiz porównawczych wartości wskaźników odnotowywanych w państwach UE oraz OECD.
W przypadkach odbiegających od przyjętych współczynników referencyjnych nowy wskaźnik będzie de facto obniżał liczbę „studentów przeliczeniowych”. Na przykład w przypadku uczelni, gdzie przypada 19 studentów na nauczyciela – aż o połowę.
Tymczasem średnia liczba studentów (bez doktorantów) na nauczyciela wg GUS za rok akademicki 2014/15 (dane za rok akademicki 2015/2016 GUS opublikuje w listopadzie) wynosiła na uniwersytetach 13,7, uczelniach technicznych 15,7, ekonomicznych 20,8 i medycznych 6,1.
Jak słusznie zauważyli rektorzy z Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich (KRASP), wartość referencyjna na poziomie 12 (uzasadniana sytuacją w krajach UE i OECD) nie bierze pod uwagę, że średnia wartość dotacji na studenta w Polsce jest dwukrotnie niższa niż w krajach stanowiących punkt odniesienia. Jednocześnie wskaźnik ten nie ma odniesienia do wymogów kadrowych dla prowadzenia studiów, które dopuszczają od 25 studentów na nauczyciela na kierunkach artystycznych do 120 w obszarze nauk społecznych i humanistycznych.
Podobnie wygląda zmiana w składniku kadrowym. Będzie on zliczał nauczycieli akademickich jak dotychczas (obniża się tylko wagę dla visiting professors), ale zarazem suma etatów przeliczeniowych będzie korygowana o nowy wskaźnik potencjału badawczego. Wskaźnik ten ma się opierać na kategoryzacji jednostek naukowych (czyli w przypadku uczelni najczęściej wydziałów), która jest przeprowadzana co cztery lata przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych (KEJN). Jednostki otrzymują kategorie A+, A, B lub C. Zastosowanie do liczby przeliczeniowej nauczycieli akademickich powyższego wskaźnika ma premiować poziom naukowy uczelni poprzez nadanie wag za kategorie A+: 1,5, A: 1, B: 0,7, C: 0,4. W projekcie zwraca się bowiem uwagę, że jakość nauczania bardzo silnie skorelowana jest z poziomem naukowym uczelni. Szczególnie dotyczy to studiów II stopnia i studiów doktoranckich.
W praktyce oznacza to, że dla uczelni, w której wszystkie jednostki mają kategorię A, wartość liczby przeliczeniowej kadry się nie zmieni. Najlepsze uczelnie, na których są również jednostki z kategorią A+, zyskają nieznacznie. Reszta straci. Warto zauważyć, że wyniki ostatniej oceny przeprowadzonej przez KEJN ogłoszono 30 września 2013 r., a po uwzględnieniu odwołań w grupie publicznych uczelni akademickich kategorię A+ uzyskało 28 jednostek, kategorię A – 460 jednostek, B – 379, C – 31. Liczby mogły nieznacznie się zmienić m.in. ze względu na podziały i łączenie jednostek. Kolejna kategoryzacja, według nowych zasad, zostanie przeprowadzona w 2017 r.
Zasadniczą zmianą w składniku badawczym będzie zrównanie wag liderów i członków konsorcjów badawczych, na korzyść tych ostatnich. Przy składniku umiędzynarodowienia znika natomiast wyższa waga za studentów przyjeżdżających w ramach krótkich pobytów. Natomiast do składnika będą dodatkowo wliczani studenci i doktoranci cudzoziemscy na pełnym cyklu kształcenia tzn. odbywający w Polsce pełne studia lub studia doktoranckie.
Należy zwrócić uwagę, że w roku akademickim 2014/2015 cudzoziemskich studentów (bez doktorantów) we wszystkich uczelniach (publiczne i niepubliczne) w Polsce było 46,1 tys. W tym w publicznych uczelniach akademickich – ponad 25,7 tys. Natomiast po wyłączeniu uczelni medycznych, artystycznych, morskich i „mundurowych” w tak zdefiniowanej grupie publicznych akademickich szkół wyższych studiowało ok 18,2 tys. studentów zagranicznych.
Należy wskazać na jeszcze jedno istotne założenie projektu stanowiące pewne zabezpieczenie dla uczelni przed gwałtowną zmianą wysokości dotacji. Mianowicie jeżeli kwota części zasadniczej dotacji podstawowej, obliczona na podstawie nowego wzoru będzie niższa niż 95 proc. dotacji z roku poprzedniego (w warunkach porównywalnych) to różnica do tej wysokości (tj. do 95 proc.) będzie wyrównana. Analogicznie, gdyby ze wzoru wyszła dotacja wyższa niż 105 proc. tej z roku poprzedniego, to zostaną przyznane środki do poziomu 105 proc.
Wnioski
Kierunek zmian jest słuszny, gdyż w założeniu ma wzmacniać działania projakościowe w obszarze kształcenia. Oczywiście można dyskutować, czy dostępność kadry na poziomie 12 studentów na nauczyciela to wystarczająca gwarancja jakości. Włączenie oceny poziomu naukowego w przypadku szkół akademickich, których misją powinno być zarówno nauczanie jak i badania naukowe, to też właściwy krok.
Niestety MNiSW nie przedstawiło symulacji skutków nowego algorytmu. Nie wiadomo na przykład, ile szkół wyższych zyska, a ile straci i jak duże będą zmiany. Algorytm dotyczy podziału dotacji w grupie szkół i zawiera zarówno dane z konkretnej uczelni („licznik”), jak i dane dla grupy („mianownik”). Zważywszy, że nowy podział ma obowiązywać od stycznia 2017 r., uczelnie nie będą miały czasu na przygotowanie się i w pierwszym roku obowiązywania wspomniany powyżej mechanizm ograniczający spadek (ale i wzrost) dotacji o więcej niż 5 proc. w stosunku do roku wcześniejszego wydaje się bardzo potrzebny. Oczywiście utrata nawet 5 proc. dotacji będzie dla uczelni bolesna.
Ze względu na swoje wagi kluczowe będą nowe składniki studencko-doktorancki i kadrowy. Na podstawie danych GUS można wskazać, że dla bardzo wielu uczelni zmiana we wskaźniku studencko-doktoranckim będzie niekorzystna. W szczególności będzie to dotyczyć uczelni, w których dominują studia masowe (np. na kierunkach społecznych i humanistycznych). Zmiana będzie mniej dotkliwa dla uniwersytetów, gdzie do pewnego stopnia wskaźnik dostępności kadry „poprawiać” będą wydziały z mniej licznymi studiami (np. nauki ścisłe i biologiczne). W trudniejszej sytuacji będą uczelnie „branżowe”, zwłaszcza ekonomiczne (na co zwróciła uwagę KRASP).
Biorąc pod uwagę wyniki ostatniej kategoryzacji KEJN można wskazać na grupę wiodących uczelni (z jednostkami A i A+), dla których nowy wskaźnik kadrowy będzie korzystny. Stracą słabsze naukowo, mniejsze szkoły akademickie, w których dominują wydziały z kategorią B, zwłaszcza te z mniejszych ośrodków.
Ze względu na wagę wskaźnika umiędzynarodowienia zaproponowane zmiany, choć słuszne, nie będą w krótkim czasie istotnie wpływać na dotację dla uczelni. Warto zauważyć, że najwyższe odsetki cudzoziemców na pełnym cyklu kształcenia odnotowują uczelnie/wydziały medyczne, które jednak stanowią osobną grupę w podziale środków. Znaczenie składnika badawczego nie powinno specjalnie się zmienić w stosunku do znaczenia jego obowiązującej wersji.
Ważne będą reakcje uczelni na projektowane zmiany w kolejnych latach. Jednym z możliwych działań będzie ograniczenie liczby studiujących (limitów przyjęć), które może skutkować tym, że więcej maturzystów podejmie studia na uczelniach niepublicznych. Chęć poprawy wskaźnika jakości dydaktycznej może również skutkować przedłużaniem zatrudnienia dla profesorów po 70. roku życia (na co zwraca uwagę prof. Mirosław Szreder w ostatnim numerze „Forum Akademickiego”).
Warto zauważyć, że zgodnie z nowymi regulacjami dla studiów doktoranckich połowa doktorantów stacjonarnych będzie musiała otrzymywać stypendia doktoranckie (w wysokości co najmniej 60 proc. podstawy uposażenia asystenta). Skutkiem może być to, że uczelnie, które prowadzą masowe studia doktoranckie, gdzie niewielu doktorantów otrzymuje stypendia, najpewniej ograniczą nabór na nie. Jeżeli większość doktorantów w ramach praktyk dydaktycznych prowadziła zajęcia ze studentami (dopuszczalne maksymalnie 90 godz./rok), korzystne może okazać się uzupełnienie powstałej luki przez zatrudnienie asystentów (z pensum np. 240 godz./rok). Tym bardziej, że nowe etaty dodatkowo poprawią wskaźnik jakości dydaktycznej.
W dobie wyżu demograficznego i związanego z nim edukacyjnego boomu większość polskich uczelni skupiła się na dydaktyce. Od kilku lat polityka państwa próbuje wzmacniać badania naukowe. W dobie niżu demograficznego pojawia się doskonała okazja na poprawę jakości kształcenia. Propozycja nowego sposobu podziału dotacji podstawowej ma być krokiem w tę stronę. Na pytanie, czy jest to krok skuteczny, będziemy mogli odpowiedzieć dopiero za jakiś czas.
Otwarte pozostaje także pytanie o wpływ nowych rozwiązań na przyszłe systemowe zmiany zapowiadane w ramach tzw. ustawy 2.0. Bez względu jednak na sposób podziału środków budżetowych musimy pamiętać, że są one mocno ograniczone i o skokowych zmianach na polskich uczelniach bez wyższych nakładów nie może być mowy.
Autor: Jacek Lewicki – doktor nauk społecznych. Współzałożyciel i wiceprezes Fundacji Młodej Nauki. Pracował m.in. w Instytucie Badań Edukacyjnych (2013-15), był wiceprzewodniczącym Krajowej Reprezentacji Doktorantów (2009-11), współpracował z Polską Komisją Akredytacyjną.
