W dyskusjach o Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta padają zarzuty, że obecny, skrajnie nieefektywny system to wina producentów i organizacji odzysku. Ci pierwsi płacą za mało, te drugie się nie sprawdziły. Co państwo na to? Czy to trafna diagnoza?
/>
Krzysztof Baczyński: Przede wszystkim nieprawdziwa i niesprawiedliwa. Złe jest prawo, które całkowicie oderwało gospodarkę odpadami opakowaniowymi od strumienia komunalnego oraz sprowadziło pokrywanie kosztów do ceny zakupu DPR-ów (dokumentów potwierdzających recykling – red.). Ale to nie organizacje odzysku i to nie producenci te przepisy tworzyli. Gdy w 2001 r., kiedy uchwalono pierwsze regulacje wdrażające ROP, to pierwsza organizacja odzysku dopłacała ponad 1100 zł za tonę do selektywnej zbiórki plastiku. Ale stawki szybko zjechały w dół, bo zaczął się wyścig, kto obowiązek zrealizuje taniej. Dołóżmy do tego iluzoryczny nadzór nad rynkiem, nad którym przez lata nie było żadnych kontroli.
/>
Magdalena Dziczek: W 2001 r. zagospodarowanie odpadów nie było zadaniem własnym gmin. W 2011 r., w ramach „rewolucji śmieciowej”, obowiązek gospodarki odpadami wytwarzanymi przez mieszkańca nałożono na gminy, przez co organizacje odzysku utraciły formalnie możliwość realizacji części swoich działań. System całkowicie wykoleił się jednak w 2013 r., od kiedy w skutek nowej ustawy opakowaniowej organizacje odzysku zostały sprowadzone do roli handlarzy dokumentów recyklingu i odzysku w oderwaniu od tego, co robią gminy oraz co i ile faktycznie kosztuje w gospodarce samorządowej. Czy to więc organizacje odzysku się nie sprawdziły? Nie, to prawo zostało źle skonstruowane i nadało organizacjom odzysku taką rolę, jaka jest dzisiaj. Zaś organizacje odzysku i producenci przestrzegają prawa i robią to, co muszą.
Jednak teza, że wszystkiemu winni są producenci i organizacje odzysku, może prowadzić do wniosku, że nie można powierzać im odpowiedzialności za nowy system. I że w najlepszym razie mają grzecznie płacić.
KB: Dyskutując o ROP, musimy pamiętać o czterech zasadniczych zapisach, które są zawarte w znowelizowanej dyrektywie odpadowej. Pierwszym jest zasada kosztu netto. Oznacza ona, że koszty producentów mają być pomniejszone o przychody ze sprzedaży surowców. Drugim jest zasada efektywności kosztowej. Ma ona zapewnić, by obciążenie producentów było racjonalne i nie przekraczało kosztów niezbędnych do świadczenia usług na określonym, efektywnym poziomie. Trzeci i czwarty wymóg to zasada transparentności i inkluzywności, według których koszty muszą być ustalane w sposób przejrzysty i to pomiędzy wszystkimi zainteresowanymi stronami. Dyrektywa mówi więc wprost, że producenci muszą być włączeni w cały proces.
MD: Mówi też wyraźnie, że trzeba zapewnić producentom możliwość kolektywnego realizowania swoich obowiązków, czyli właśnie przez organizacje odzysku. Ich likwidacja, co niektórzy postulują, byłaby więc niezgodna z dyrektywą. To o tyle ważne, że bez kolektywnego wypełniania obowiązków nie można wdrożyć zasady eko-modulacji stawek. Zasada ta adresowana jest bowiem w dyrektywie jedynie do organizacji odzysku.
Wstępne propozycje zmian opracowało już Ministerstwo Klimatu, część samorządów, organizacje branżowe i think-tanki. Jak je oceniacie?
KB: Nie recenzujemy wysiłków innych, bo każdy ma prawo do własnego punktu widzenia. Reagujemy jednak, jeśli propozycje te sprowadzają wdrożenie ROP do modelu fiskalno-redystrybucyjnego, jaki obowiązuje tylko na Węgrzech. Tam jednak ROP w 2011 r. został ustawowo zlikwidowany, a wszystkie obowiązki wzięło na siebie państwo.
Węgry to wyjątek, ale systemy ROP działają od lat w innych krajach UE.
KB: Pomijając państwowy system węgierski, generalnie w Europie działają trzy modele ROP. Pierwszy, marginalny, to model prostej odpowiedzialności finansowej, który występuje praktycznie tylko w Słowenii. Drugi to częściowa odpowiedzialność organizacyjna, w którym organizacje odzysku dzielą się z gminami obowiązkami. To model funkcjonujący np. we Francji, Hiszpanii czy w Belgii. Trzecim jest pełna odpowiedzialność organizacyjna, w którym organizacje odzysku mają za zadanie samodzielnie organizować i sfinansować selektywną zbiórkę odpadów opakowaniowych, ich przygotowanie do recyklingu i sam recykling. Taki model działa w Szwecji, Niemczech, Austrii, Bułgarii i krajach bałtyckich.
Dlaczego rozwiązanie fiskalno-dystrybucyjne, jak przekonujecie, nie może się sprawdzić?
KB: Usunięcie z rynku organizacji odzysku i ściąganie opłat bezpośrednio od producentów to zgodnie z polskim prawem, określonym choćby w ustawie o finansach publicznych, danina nałożona na producentów, a nie ROP. Uważamy, że ten model jest po prostu zły: zbiurokratyzowany, skostniały i nieefektywny, a jego ofiarami będą wszyscy za wyjątkiem tego jednego podmiotu, który będzie pobierał i obracał tymi pieniędzmi.
MD: Pamiętajmy też, że taką daninę publiczną można nakładać tylko i wyłącznie ustawą, w której muszą być określone nie tylko stawki, lecz także ewentualne ulgi oraz zasady ich przyznawania. Jak połączyć to z zasadą kosztów netto, skoro koszty zmieniają się z miesiąca na miesiąc w całym łańcuchu: od gmin, recyklerów, po ceny surowców? W jaki sposób pogodzić to z zasadą efektywności kosztów w samorządach i zapewnić producentom możliwość wpływania na stawki, które przyjdzie im płacić? Czy producenci mają wraz z posłami i senatorami uchwalać te przepisy?
I ostatnia rzecz to odpowiedzialność samorządu. Najboleśniejszą konsekwencją dla samorządowców może być odwołanie w referendum. Jeżeli gmina wyda choć złotówkę niezgodnie z przepisami, to w sprawę będą musiały zaangażować się regionalne izby obrachunkowe. A negatywna opinia RIO oznacza automatycznie wniosek o brak absolutorium, a wniosek ten oznacza referendum w sprawie odwołania.
To może coś łagodniejszego, bez odwoływania. Na czym polega drugi model prostej odpowiedzialności finansowej? Jakie wiążą się z nim zagrożenia?
KB: Zakłada on, że selektywna zbiórka i cała gospodarka odpadami opakowaniowymi realizowana jest przez samorządy, a organizacje odzysku wyłącznie pokrywają ich koszty. W skrócie: gminy wystawiają faktury, producenci płacą. Ale to tylko jedna strona medalu.
No właśnie. Jak sytuacja, w której producent tylko płaci, a nie ma wpływu na koszty samorządu, ma się do zasady kosztu netto i transparentności finansowej określonych w dyrektywie?
KB: Połączenie tego modelu i tych zasad jest możliwe tylko teoretycznie i wymagałoby np. nałożenia nowych obowiązków na gminy. Musimy pamiętać, że zasada kosztu netto opiera się na tym, że koszty i przychody są znane. Innymi słowy, gminy musiałyby dokładnie sprawozdawać, ile kosztowała selektywna zbiórka, transport, przygotowanie do recyklingu, ile zapłacił recykler albo ile recyklerowi należało dopłacić. Kolejna rzecz to efektywne wydawanie pieniędzy. Ktoś mógłby powiedzieć, że na straży efektywności stoją przepisy zamówień publicznych. Ale co w przypadku, gdy gmina powierzy działalność spółce miejskiej w trybie in-house, arbitralnie ustalając koszty? Co w sytuacji, gdy gmina wyda przekazane jej środki niezgodnie z przeznaczeniem, np. opłaci składowanie? Ma je zwrócić? Ma mieć pomniejszone wpłaty w przyszłym roku? Takich trudności i wątpliwości byłoby wiele. A najważniejsza: jeśli producenci mają brać udział w ustalaniu kosztów, czego wymaga dyrektywa, organizacje odzysku musiałyby być wraz z gminami uczestnikami całego procesu przetargowego, i to z głosem decydującym. A to stawia na głowie kluczowe zasady Prawa zamówień publicznych.
MD: No i nadal nie wiadomo, co w przypadku odpowiedzialności w tym modelu. Bo to nie organizacja odzysku cokolwiek by robiła, ale wyłącznie samorząd.
To może organizacje odzysku powinny się jednak podzielić z gminami zadaniami i odpowiedzialnością?
KB: Proponowaliśmy to latem ubiegłego roku, bo ten model stosuje z powodzeniem kilka krajów UE. Jego plusem jest duża elastyczność. Gminy i organizacje odzysku dzielą się obowiązkami albo na zasadzie podziału ustawowego, albo na podstawie bilateralnych umów. W takim modelu gminy odpowiadają za selektywną zbiórkę, a za dalsze procesy, czyli przewiezienie do sortowni, doczyszczenie i poddanie recyklingowi, odpowiada już organizacja odzysku. Oczywiście, organizacja odzysku koszty zbiórki pokrywa, ale kontroluje też, jak tę zbiórkę gmina prowadzi. Bo jeżeli ona zawiedzie, to recykling nie będzie później możliwy.
Samorządowcy mogą jednak obawiać się, że organizacje będą je zbyt kontrolować. Wystarczy, że narzucą bardzo rygorystyczne kryteria jaki poziom zanieczyszczenia odpadów w selektywnej zbiórce.
KB: Dlatego należy ustawowo ustalić jednoznaczne standardy czystości, o co apelujemy od lat. To prawo powinno określać, jaki procent zanieczyszczeń w pojemniku czy worku te standardy wypełnia. W praktyce to już zresztą i tak działa. Większość instalacji komunalnych, które przyjmują odpady z gmin, bada przywiezione odpady i sprawdza, czy spełniają one wymagane przez siebie kryteria, czy są też odpadem zmieszanym. Bo za odpad zmieszamy sortowniom trzeba dużo płacić.
MD: Ustalenie ustawowe standardów jest też konieczne dlatego, aby uniknąć sytuacji, w której każda organizacja odzysku przyjmie inne. Jeżeli dopuścilibyśmy do samodzielnego ustalania standardów, to znowu zaczną wygrywać organizacje odzysku, które będą wymagały od gmin najmniej. Oczywiście, jeżeli organizacja chce i może ustalić z gminą wyższe standardy, niż uregulowane w ustawie, to nie widzimy przeciwwskazań.
Są jednak wciąż gminy, które gospodarkę odpadami traktują jako narzucone „ciało obce”. Robią to z przymusu, skarżąc się, że ktoś uszczęśliwił je na siłę.
MD: Dla nich idealny byłby model pełnej odpowiedzialności organizacyjnej, czyli realizacja wszystkich zadań związanych ze zbiórką i dalszym zagospodarowaniem odpadów opakowaniowych, czy nawet surowcowych, przez organizacje odzysku. Wtedy to one organizują cały system, wybierają firmę, która odbierze wszystkie odpady surowcowe, czyli papier, tworzywa sztuczne i szkło, a także odpowiada za cały późniejszy proces ich przetworzenia aż do sprzedania tych odpadów do recyklingu. Oczywiście, nie zwalnia to gmin z obowiązku zagospodarowania pozostałych frakcji: odpadów bio, wielkogabarytowych, gruzu, resztkowych. Zaproponowaliśmy takie rozwiązanie w maju i uważamy, że mogłoby z niego skorzystać nawet 70 proc. gmin w Polsce.
KB: Taki model funkcjonuje w Austrii, Niemczech, Szwecji czy Bułgarii oraz krajach bałtyckich. Musimy jednak pamiętać, że to, co jest w pojemniku czy worku, jest własnością podmiotu, który zarządza zbiórką. W tym przypadku organizacji odzysku.
A co z opakowaniami, które znajdą się wśród odpadów resztkowych, które z powodu słabej segregacji trafią do systemu gminnego?
KB: Jeżeli wyselekcjonowane w sortowni frakcje nadawałaby się do recyklingu, to nie widzimy problemu, by organizacje ten proces sfinansowały i surowiec przejęły. Byłaby to jednak transakcja bezpośrednio z instalacją komunalną, a nie z gminą. Ta druga i tak na tym korzysta, bo sortownia, która dla niej pracuje, miałaby dzięki takiej operacji niższe koszty.
Reasumując: co byłoby najlepsze dla Polski?
KB: Model pełnej odpowiedzialności organizacyjnej dla gmin, które nie chcą się zajmować odpadami surowcowymi, i model odpowiedzialności częściowej dla tych, które np. dobrze sobie radzą ze zbiórką i przygotowaniem do recyklingu, ale trzeba im pomóc w przekazaniu surowców do recyklerów. W obu z nich mamy wypełnione wszystkie wymogi dyrektywy. Zasady kosztu netto, bo organizacja odzysku sprzedaje surowiec do recyklera, więc doskonale wie, ile otrzymuje albo ile trzeba dopłacić. Mamy zasadę eko-modulacji, bo na podstawie danych od recyklera organizacja od razu wie, co się nadaje lub nie nadaje do recyklingu i jak to poprawić. Zrealizowana jest też zasada efektywności kosztowej, bo organizacja co najmniej współpracuje z gminą i obaj partnerzy pilnują, by koszty systemu nie były za wysokie, a zapisane w ustawie standardy czystości zachowane. Zachowana jest też zasada udziału producentów w ustalaniu kosztów, bo udział ten zapewnia organizacja odzysku w ich imieniu. Zaś w modelu pełnej odpowiedzialności organizacji jest jeszcze łatwiej, bo wszystko sama robi, ustala i kalkuluje organizacja odzysku.
MD: I jeszcze coś, co w polskich warunkach będzie zmianą jakościową. Wszyscy producenci będą zainteresowani, jak działa ich organizacja odzysku. Skończy się patrzenie przez palce, bo zacznie się odpowiedzialność nie tylko rozszerzona, ale przede wszystkim prawdziwa.
Rozmawiał Jakub Pawłowski
Partner
/>