Z propozycją umieszczenia stosownych zapisów, które – przynajmniej formalnie – zobligują władze gmin i województw do przyspieszenia działań na rzecz redukcji smogu, wyszło samo Ministerstwo Środowiska. Znajdziemy je w najnowszym projekcie nowelizacji ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), który jest właśnie w konsultacjach.

Resort chce, by w każdym opracowywanym przez marszałków programie ochrony powietrza (POP) wyszczególniono działania, które pozwolą ograniczyć okresy, gdy stężenia szkodliwych substancji przekraczają dopuszczalne normy.

Ceny prądu a biznes [STUDIO DGP]

Konieczna rewolucja

Poza potrzebą jak najpilniejszego oczyszczenia powietrza z pyłów zawieszonych musimy też dostosować nasze prawo do unijnych dyrektyw. A tego nie zrobiliśmy od lat, co wytknął nam Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 22 lutego 2018 r. (sygn. akt C–336/16). Analogiczny wyrok zapadł tylko raz – w sprawie Bułgarii, która ma najgorsze powietrze w Europie. My jesteśmy tuż przed nią.

Chociaż wyrok nie oznacza automatycznie kary, to ewentualne sankcje mogą nas jeszcze dopaść, jeżeli Komisja Europejska zdecyduje się wszcząć kolejne postępowanie przeciwko Polsce. A może to zrobić, jeśli dalej będziemy łamać unijne prawo, a jakość powietrza się nie poprawi.

46 w tylu strefach dokonuje się pomiarów jakości powietrza, tylko 12 zaliczono do rejonów z czystym powietrzem w 2017 r.

Dlatego też resort środowiska zamierza doprecyzować obowiązki, które muszą wziąć na siebie samorządy. Ma to uniemożliwić Komisji Europejskiej postawienie nam dalszych zarzutów, że nie realizujemy celów określonych w dyrektywie o czystym powietrzu (dyrektywa CAFE).

Po zmianach zarządy województw musiałyby m.in. corocznie kontrolować, jak gminy radzą sobie z walką z niską emisją i jak realizują odgórne wytyczne ustalone w POP. Sprawozdania lądowałyby na biurku ministra środowiska. Mógłby on również opiniować zgłaszane przez województwa programy. Znalazłyby się w nich również bezpośrednie sformułowania o ”możliwie najkrótszym terminie„, w którym mamy oczyścić atmosferę z nadmiaru szkodliwych pyłów.

Papier wszystko przyjmie

Eksperci co do zasady chwalą pomysły resortu i przekonują, że obrał on dobry kierunek. Podkreślają jednak, że diabeł tkwi w szczegółach. Przypominają, że Polska oceniana jest przez Komisję Europejską i TSUE nie za brzmienie przepisów czy samo podejmowanie działań na rzecz poprawy jakości powietrza, ale za ich skuteczność. Tymczasem określenie ”najkrótszy możliwy termin„ jest nieostre i może być różnie interpretowane.

Prawnicy przypominają też, że o przegranej przed TSUE nie przesądziło wcale to, że nie robiliśmy nic, tylko że robiliśmy za mało. Bo chociaż nie byliśmy całkowicie bierni przez ostatnie lata (wyrok dotyczył też zaniedbań poprzednich rządów), to nasze antysmogowe inicjatywy – zaplanowane w ówczesnych POP na 10–14 lat – TSUE uznał za wdrażane zbyt wolno. Stąd też, w ocenie m.in. prawników z Kancelarii Radcy Prawnego Radosława Górskiego, samo prawidłowe zredagowanie przepisów nie wystarczy, by w pełni zrealizować wyrok TSUE. Zarzutu niewłaściwej transpozycji dyrektywy nie należy bowiem sprowadzać do braku literalnego powtórzenia jej postanowień w prawie krajowym [patrz opinia].

Dalej bez prawa zaskarżenia

Na tym nie kończy się jednak lista wątpliwości wobec projektowanych regulacji. W ocenie ekspertów problem polega na tym, że resort dalej realizuje wymogi prawa UE wybiórczo, ignorując część koniecznych do wdrożenia zapisów. W nowelizacji na próżno szukać bowiem przepisów, które otworzyłyby mieszkańcom furtkę do prawnej polemiki z samorządem w sprawie POP.

– Dziś nawet oczywiście wadliwy i nieskuteczny program nie może zostać skutecznie zaskarżony do sądu administracyjnego przez mieszkańca strefy, w której dochodzi do znaczących przekroczeń norm jakości powietrza – zwracają uwagę prawnicy Fundacji Frank Bold.

Dzieje się tak, bo w ocenie sądów program ochrony powietrza nie może bezpośrednio naruszać interesu prawnego obywateli. Jest on bowiem aktem kierowanym do organów administracji i samorządów. Stąd też ewentualne naruszenie dóbr osobistych obywateli – w tym ich zdrowia, przez zanieczyszczone powietrze – nie ma zdaniem sądów bezpośredniego związku z treścią programów ochrony powietrza. – Innymi słowy mieszkańcy nie mogą w żaden sposób zmobilizować samorządu, by szybciej przystąpił do działań lub podjął bardziej stanowcze kroki – przekonują prawnicy z Frank Bold.

Analogiczne uwagi prezentuje Krakowski Alarm Smogowy. Razem z Frank Bold apelują o wprowadzenie przepisów, które dopuszczą możliwość zaskarżenia uchwał sejmików województw w sprawie POP i planów działań krótkoterminowych przez obywateli i organizacje ekologiczne.

Również Agnieszka Warso-Buchanan, radca prawny Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, obawia się, że nowelizacja w proponowanym brzmieniu realizuje wymogi prawa UE tylko w ograniczonym stopniu. Wyjaśnia, że obecne przepisy prawa polskiego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913 ze zm.) uniemożliwiają mieszkańcom kontrolę sądową POP.

– Takie uprawnienia wynikają natomiast zarówno z przepisów wspólnotowych, jak i samego orzecznictwa TSUE – mówi ekspertka. Na potwierdzenie przywołuje wyroki w sprawach z Niemiec (Janecek v. Bawaria) oraz Wielkiej Brytanii (ClientEarth v. Minister rolnictwa, rybołówstwa i żywności), o sygnaturach C–237/07 i C–404/13. z których wynika, że programy ochrony powietrza muszą być objęte kontrolą sądową.

– W tym drugim wyroku trybunał stwierdził wprost, że zainteresowanym jednostkom (osobom fizycznym lub prawnym) powinno przysługiwać prawo sądowej kontroli przestrzegania przez państwo członkowskie przepisów dyrektywy CAFE, w tym w zakresie uchwalenia programów ochrony powietrza oraz ich treści – mówi. Ekspertka podkreśla, że tym samym kontroli powinno podlegać nie tylko samo uchwalenie programu, lecz także jego zawartość.

opinia

Ważne są efekty, nie starania

Obawiam się, że dosłowne powtórzenie zapisów dyrektywy nie wystarczy do pełnej realizacji wyroku. TSUE wprost zwrócił uwagę, że literalne brzmienie przepisów prawa krajowego jako takich jest istotne dla oceny poprawności implementacji dyrektywy, ale nie najważniejsze. Kluczowa jest skuteczna realizacja celu dyrektywy. Komisja Europejska w pierwszej kolejności zarzucała Polsce brak skutecznych działań na rzecz realizacji celów dyrektywy CAFE, a nie brak konkretnych zapisów w naszej ustawie. To się nie zmienia, bo dalej będziemy rozliczani z efektów, a nie samych regulacji. Niestety, nowelizacja wcale nie zbliża nas do realizacji wymogów określonych w dyrektywie. Nie zmieni tego sformułowanie ”najkrótszy możliwy termin„ w każdym POP. Dalej nie będziemy mieć bowiem regulacji określających precyzyjnie terminy, w których podmioty odpowiedzialne za realizację POP mają doprowadzić powietrze do stanu zgodnego z normami. Daje to możliwości swobodnego określania tych terminów i dostrzegam tu ryzyko nadużyć interpretacyjnych. Zaproponowana nowelizacja nie zamyka również mieszkańcom naszego kraju drogi do dochodzenia na drodze cywilnej roszczeń związanych z zanieczyszczeniem powietrza w Polsce.

Etap legislacyjny

Projekt w trakcie konsultacji

>>> Czytaj też: Giełda czeka na PPK i drży o OFE. Rynek przechodzi kryzys zaufania