Od przyszłego roku Europejski Bank Centralny przejmie kompetencje nadzorcy nad systemowo ważnymi bankami krajów, które przystąpią do Unii Bankowej.
Będzie to prawdopodobnie ok. 150 banków reprezentujących 80 proc. aktywów sektora strefy euro. Projekt Unii Bankowej zakłada, że EBC będzie upoważniony do nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie regulacji, będzie wydawał i odbierał licencje bankowe, oceniał fuzje i przejęcia oraz nakazywał bankom zwiększenie ich kapitałów.
Przeniesienie kompetencji nadzorczych na szczebel Federacji wymaga przeniesienia na ten sam szczebel odpowiedzialności fiskalnej. Wymaga to jednoznacznej odpowiedzi na trudne pytanie: kto i ile powinien płacić za utrzymanie stabilności strefy euro, a więc części jednolitego europejskiego rynku finansowego. W szczególnie kłopotliwej sytuacji zostały postawione kraje spoza strefy.
Jest oczywiste, że więcej powinni płacić ci, którzy generują większe ryzyko systemowe. Nie ma uzasadnienia ekonomicznego, aby do wspólnej „stabilnościowej” kasy UE bez względu na to, czy jest to federalny fundusz gwarantowania depozytów, czy też resolution fund (czyli fundusz gwarancyjny restrukturyzacji banków – red.), płacili ci, którzy ryzyka systemowego nie generują, oraz ci, którzy ze środków tam zgromadzonych nie będą korzystali.
Reklama
To, w jakiej skali poszczególne państwa będą finansowały koszty Unii Bankowej, może zdecydować o sensowności uczestnictwa w niej krajów spoza strefy euro, a również opóźniać osiągnięcie konsensusu wśród krajów Eurolandu.
Koszty Unii Bankowej wiążące się z funkcjonowaniem jednolitego nadzoru w ramach EBC wydają się relatywnie niskie wobec kosztów związanych z utworzeniem resolution fund oraz ewentualnego federalnego funduszu gwarancji depozytów. Usytuowanie scentralizowanego europejskiego nadzoru w EBC stanowi uzasadnienie, aby jego koszty były pokrywane według klucza kapitałowego. Określa on wysokość wkładu do kapitału EBC każdego krajowego banku centralnego państw członkowskich UE. Jest to średnia arytmetyczna z udziału danego państwa w łącznej liczbie ludności oraz w PKB całej UE.
Nie ma jednak żadnego uzasadnienia, aby wydatki poszczególnych członków Unii Bankowej na resolution fund lub federalny fundusz gwarantowania depozytów były naliczane według klucza kapitałowego. Sugestie takie pojawiły się w artykule D. Schoenmakera i A. Siegmanna. Autorzy szacują korzyści i koszty uczestnictwa w Unii Bankowej oddzielnie dla krajów Eurolandu i krajów spoza strefy euro, a następnie obliczają efekt netto z tytułu przystąpienia poszczególnych krajów do Unii Bankowej. Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że wszystkie państwa Europy Środkowej są płatnikami netto, a zatem przystąpienie tych krajów do Unii Bankowej nie jest racjonalne z ekonomicznego punktu widzenia. Podobne konkluzje wynikają z materiałów Biura Analiz Sejmowych, w których cytowane są powyższe badania.
Nie przesądzając o tym, czy przystąpienie Polski do Unii Bankowej jest uzasadnione, należy podkreślić, że są to wnioski zbyt daleko idące. Opierają się na błędnych przesłankach i zakładają bez uzasadnienia, że podstawą naliczenia składki na resolution fund powinien być klucz kapitałowy.
Dyskusja na temat finansowania bank resolution fund rozpoczęła się co najmniej dwa lata przed zgłoszeniem propozycji powołania Unii Bankowej. Formalnie zapoczątkowana została komunikatem Komisji Europejskiej z 26 maja 2010 r., w którym za podstawę naliczania składki proponuje się m.in. wartość aktywów banków. Warto zauważyć, że aktywa polskich banków stanowią 0,73 proc. aktywów tego sektora w UE, a udział Polski obliczony według klucza kapitałowego EBC to 4,9 proc. Przyjęcie zatem aktywów jako podstawy naliczenia udziału w resolution fund oznaczałoby prawie siedmiokrotnie niższy koszt dla Polski, niż wynikałoby to z obliczeń D. Schoenmakera i A. Siegmanna.
Ich propozycję należy traktować jako ostrzeżenie dla krajów, które nie biorą aktywnego udziału w debacie nad kształtem Unii Bankowej. Bez względu na to, czy Polska zdecyduje, czy przystąpić do niej teraz, czy wraz z akcesją do strefy euro, kwestia udziału w opłatach resolution fund wymaga przygotowania jednoznacznego stanowiska. Warto podkreślić, że resolution fund to wartość kilkuset miliardów euro. Trzy lata temu DB Research szacował minimalny poziom środków w nim na ok. 150 mld euro.
Sądzę, że w debacie na temat tych opłat warto nawiązywać do propozycji Komisji Europejskiej przygotowanej dla Parlamentu Europejskiego, a niekoniecznie do akademickich artykułów wywołujących nieuzasadnione emocje.
Przygotowując polskie stanowisko w kwestii opłat, warto zwrócić uwagę co najmniej na trzy kwestie. Spośród sugerowanych przez KE rozwiązań najprostszym jest składka uzależniona od wielkości aktywów banków. Korzystna jest ona dla krajów o relatywnie niskich aktywach w stosunku do PKB (np. dla Polski), a niekorzystna dla krajów, w których aktywa te są wysokie, głównie dla Wielkiej Brytanii. Wielka Brytania nie zostanie jednak członkiem Unii Bankowej.
Uzasadnione byłoby zaproponowanie progresywnej stawki opłat uzależnionej od wielkości banku. Hamowałaby ona wzrost największych banków, ryzyka systemowego i hazardu moralnego. Progresja stawek mogłaby być zależna od relacji aktywów banku (grupy bankowej) do PKB kraju, w którym ma siedzibę spółka dominująca. Podstawę „opodatkowania” można byłoby zaś pomniejszać o wielkość kapitału własnego. Byłoby to zbieżne z regulacjami mającymi na celu delewarowanie banków.
Ponadto warto rozważyć rozszerzenie listy instytucji, które powinny być płatnikami na rzecz resolution fund. Rynek finansowy jest już tak silnie powiązany, że ryzyko systemowe tworzą nie tylko duże banki, lecz także ubezpieczalnie, izby rozliczeniowe i inne instytucje finansowe. Przykład Lehman Brothers pokazał, że rozmiary ryzyka systemowego zależą od skali zobowiązań, a nie od tego, czy instytucja finansowa ma status banku. Dlaczego na rynku finansowym miałyby pozostać np. ubezpieczalnie zbyt duże, aby upaść? Dlatego sądzę, że kompleksowym rozwiązaniem byłoby utworzenie „Financial Institution Resolution Funds”, a nie tylko „Bank Resolution Funds”, a składkę płaciłyby wszystkie instytucje finansowe tworzące ryzyko systemowe. W przeciwnym razie za chwilę może powstać potrzeba utworzenia „Insurance Resolution Funds” i tak dalej.
