Złe doświadczenia sprawiły, że w II Rzeczypospolitej stale zaostrzano nadzór nad bankami z kapitałem zagranicznym. W końcu minister skarbu mógł zniszczyć każdy jednym pociągnięciem pióra. Tyle że zagranicznego kapitału zabrakło.
Polski nadzór bankowy przez ostatnie 25 lat nigdy nie nakazał sprzedaży banku wbrew woli akcjonariuszy. Zmieniło się to 8 kwietnia 2014 r., gdy Komisja Nadzoru Finansowego sięgnęła po tę broń ostateczną. Niecodzienna sprawa dotyczy FM Banku SA, posiadającego 56 oddziałów i obsługującego 25 tys. małych firm oraz 15 tys. klientów detalicznych. Wielka awantura o mały bank, posiadający aktywa szacowane na ok. 3 mld zł, zaczęła się kilka miesięcy wcześniej. Jego właściciel, zarejestrowany w Luksemburgu fundusz private equity Abris Capital Partners, zapowiedział fuzję z Polskim Bankiem Przedsiębiorczości. Następnie powołał na stanowisko prezesa nowej spółki niegdyś kierującego BRE Bankiem Sławomira Lachowskiego. Które z tych działań wzbudziły niezadowolenie KNF – trudno powiedzieć. W lakonicznym oświadczeniu komisja poinformowała, iż: „W postępowaniu administracyjnym stwierdzono niewypełnianie przez PL Holdings oraz Abris Capital Partners zobowiązań inwestorskich złożonych wobec KNF, co w ocenie komisji ma negatywny wpływ na ostrożną i stabilną działalność banku”. Po czym nakazano sprzedaż akcji FM Banku. Fundusz Abris oszacował swe straty na 100 mln euro i postanowił się bronić, „wykorzystując wszelkie możliwe środki”. Co oznaczało złożenie pod koniec maja notyfikacji u ministra skarbu oraz ministra spraw zagranicznych, informujących o złamaniu międzynarodowych umów zawartych między Polską a Luksemburgiem. Jeśli w tej kwestii nie dojdzie do ugody, sprawa znajdzie finał w Instytucie Arbitrażowym przy Izbie Handlowej w Sztokholmie. Co – w razie niekorzystnego orzeczenia – może kosztować Skarb Państwa dziesiątki milionów euro odszkodowania. Najciekawsze jest to, że nadal nie wiadomo, o co naprawę chodzi. Podobnie jak w przypadku innego „pierwszego razu”. Tydzień po decyzji w sprawie FM Banku SA wiceszefa KNF Wojciecha Kwaśniaka dotkliwie pobił nieznany sprawca. Zastępcę przewodniczącego jednej z najpotężniejszych instytucji rządowych okładał metalową rurką przez dłuższą chwilę zamaskowany bandzior. Kwaśniak z poważnymi obrażeniami trafił do szpitala. Obie zagadkowe historie nie musi nic ze sobą łączyć, poza tym, że wydarzyły się w III RP po raz pierwszy. Choć potwierdzają one prawidłowość, że gdy instytucje państwa zaczynają wnikliwiej nadzorować banki, wynikają z tego potem zaskakujące konsekwencje.

Wybiórcza polonizacja

Odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych wymagała jak najłatwiejszego dostępu do kredytów. Dlatego przyjęta przez Sejm w marcu 1920 r. ustawa o nadzorze nad przedsiębiorstwami bankowymi i kantorami wymiany była jedną z najbardziej liberalnych na świecie. „Ministerstwo Skarbu wydawało pozwolenia nadzwyczaj łatwo, wymagając od banków jedynie okazywania miesięcznych bilansów i lokowania 10 proc. kapitału zakładowego w Polskiej Krajowej Kasie Pożyczkowej, pełniącej wówczas funkcję banku emisyjnego. Nie utworzono żadnej instytucji nadzorującej rynek kapitałowy” – opisuje Wojciech Morawski w monografii „Bankowość prywatna w II Rzeczypospolitej”. Dzięki swobodzie prawnej kto miał kapitał, zakładał bank. W ciągu zaledwie trzech lat pojawiło się ponad 100 nowych banków, a ich ogólna liczba przekroczyła 130. Ten boom wspierał rząd, finansując powstanie pięciu dużych banków państwowych. Jedyne restrykcyjne prawo dotyczyło zagranicznych instytucji finansowych, zabraniając im utrzymywania bezpośrednich filii na terenie Polski. Nikt bowiem w tamtym czasie nie wierzył w slogan, iż kapitał nie ma żadnej ojczyzny.
„Rozwojowi organizacyjnemu bankowości towarzyszył proces jej, przynajmniej formalnej, polonizacji” – opisuje Wojciech Morawski. Ta jednak okazała się łatwa jedynie w przypadku banków z kapitałem rosyjskim, polonizujących się od momentu, kiedy bolszewicy przejęli ich centrale na terenie Rosji. Oddziały, które przetrwały w Polsce, musiały zacząć działać w oparciu o lokalny kapitał. Takim sposobem oddziały Ryskiego Banku Handlowego przekształciły się w Polski Akcyjny Bank Komercyjny. W jego władzach bardzo szybko znaleźli się czołowi politycy z rządu premiera Leopolda Skulskiego. Poza premierem – notabene z wykształcenia inżynierem chemikiem – byli to m.in. Ludwik Tołłoczko, były minister poczt i telegrafów, oraz Jerzy Iwanowski, były minister przemysłu i handlu. Dobre koneksje z politykami ze środowisk endeckich zapewniały instytucji lepszą pozycję wobec konkurencji na rynku. Ta zaś narastała, ponieważ większość prywatnych banków szybko przeszła w ręce zagranicznych inwestorów. Ci, nie mogąc otwierać własnych filii, lokowali posiadany kapitał w akcjach polskich instytucji finansowych.
Reklama
Trzy wielkie niemieckie korporacje nazywane D-bankami: Dresdner Bank, Deutsche Bank i Darmstadt Bank przejęły kontrolę nad kilkunastoma regionalnymi bankami w Wielkopolsce i na Pomorzu. Swoje wpływy w Galicji zachowały potężne austriackie Credit-Anstalt i Wiener Bank-Verein, z których oddziałów tworzono instytucje o polskich nazwach, m.in. Powszechny Bank Związkowy SA, ale dominującymi akcjonariuszami pozostawała wiedeńska gałąź rodu Rothschildów. Jednak powojenna Austria była malutkim, neutralnym krajem, więc polski rząd nie traktował tamtejszych inwestorów z równą niechęcią co niemieckich. Dla Warszawy idealny do współpracy wydawał się kapitał francuski, amerykański lub ewentualnie angielski. Tymczasem jedynie banki francuskie chciały inwestować nad Wisłą na większą skalę. Jeszcze w 1913 r. Bank dla Handlu i Przemysłu (BdHiP) w Warszawie SA wzbudził zainteresowanie inwestorów z Francji. Po I wojnie światowej, dzięki napływowi kapitału znad Sekwany, szybko stał się największą instytucją finansową w II RP. Posiadał 90 oddziałów na terenie Polski oraz 14 agentur w północnej Francji, zorganizowanych w odrębną firmę Comptoir General de Change. U szczytu powodzenia spółki w 1925 r. funkcję jej prezesa sprawował wpływowy polityk, były wicepremier Wojciech Korfanty.
Ku rozczarowaniu kolejnych rządów niespecjalnie za to interesowali się Polską bankierzy amerykańscy oraz brytyjscy. Ci pierwsi zainwestowali jedynie w Syndykat Przekazowy Banków Polskich SA (Guaranty Trust Company), zajmujący się pośredniczeniem w przelewach do ojczyzny gotówki zarabianej w USA przez emigrantów. Natomiast Brytyjczykom atrakcyjny wydawał się jedynie przemysł cukrowniczy oraz energetyka. Kredytowaniem rozwoju tych branż na terenie II RP zajmował się Bank Angielsko-Polski w Warszawie, którego większość akcji posiadał londyński The British Overseas Bank Ltd.

Rząd chciał dobrze

Gwałtownie rosnąca w II RP liczba banków zupełnie nie przekładała się na wielkość posiadanych przez nie aktywów, a także możliwości kredytowe.
„Owe to instytucje zagraniczne, będące wobec zesznurowania krajowego rynku emisyjnego prawie że wyłącznym dostawcą kapitałów zakładowych dla polskich banków, podwyższały je tylko w razie ostateczności, zmuszone do tego przepisami prawa bankowego” – opisywał Bernard Friediger w przygotowanym na początku lat 30. opracowaniu „Bankowość prywatna w Polsce w dobie przesilenia”. Rosnąca wówczas inflacja skłaniała banki, by lokować swe środki niekoniecznie w kredytach. Zamiast tego na masową skalę kupowano nieruchomości. BdHiP w krótkim czasie nabył ich ponad 50. Pierwszą reakcją rządu stało się nowe, już jednolite prawo bankowe, ogłoszone rozporządzeniem prezydenta Wojciechowskiego w grudniu 1924 r. Wprowadzało ono obowiązek posiadania przez banki minimalnego kapitału zakładowego w wysokości 2,5 mln zł dla instytucji, których centrale ulokowano w Warszawie, oraz 1,5 mln zł, gdy główne siedziby znajdowały się poza stolicą Polski. Nadzór nad rynkiem kapitałowym powierzono Związkowi Banków w Polsce, będącemu organizacją branżową utworzoną przez prezesów prywatnych banków.
Tymczasem pod koniec 1924 r. zaczęły dziać się bardzo istotne rzeczy. Rząd Władysława Grabskiego przeprowadził reformę walutową i wygrał walkę z hiperinflacją. Dla instytucji finansowych wcale nie okazało to się takie korzystne, ponieważ pozostały z kapitałem ulokowanym w nieruchomościach, a te nagle zaczęły tanieć. Do tego jeszcze okres hiperinflacji wymusił na państwie aktywne zaangażowanie się na rynku kredytowym. Aby zapewnić gospodarce kredyty długoterminowe, rząd sfinansował utworzenie potężnego Banku Gospodarstwa Krajowego. Wspierał też inne instytucje finansowe należące do Skarbu Państwa. „Banki państwowe zwolnione były z większości podatków, osoby prawa publicznego zobowiązane były lokować swe zasoby właśnie w bankach państwowych, PKO korzystała z sieci urzędów pocztowych za zryczałtowaną opłatą, egzekucje banków państwowych były uprzywilejowane w stosunku do innych” – opisuje Wojciech Morawski. „Wydaje się, że Grabski, nie wypowiadając bankom prywatnym otwartej wojny, popierał jednak wszystko, co mogło stanowić dla nich konkurencję” – dodaje. Co przyniosło dla rynku dość opłakane konsekwencje, gdy uprzywilejowanie banków państwowych zbiegło się z początkiem polsko-niemieckiej wojny celnej oraz serią afer na styku świata finansów i polityki. Pod koniec lata 1925 r., po kolejnym skandalu, dotyczącym malwersacji w notabene państwowym Banku Gospodarstwa Krajowego, wybuchła panika. Run na banki rozlał się po całym kraju. Zaś rząd i istniejący od kilku miesięcy bank centralny długo nie potrafiły opanować sytuacji. Opisując trwający zamęt, wpływowy dziennik „The Times” 23 września 1925 r. ostrzegał bankierów przed dalszymi inwestycjami w Polsce. Doradza ograniczenie się do kredytowania transakcji handlowych, i to najlepiej za pośrednictwem instytucji finansowych w Wolnym Mieście Gdańsku.

Wielkie sprzątanie

Kryzys był brzemienny w skutki. Upadł rząd Grabskiego oraz kilkadziesiąt banków. Wobec innych musiano wszcząć działania sanacyjne. Rząd wspierał ich dokapitalizowanie oraz fuzje. Zmieniła się też rola dopiero co powstałego Banku Polskiego, pełniącego funkcję instytucji centralnej. O ile wedle swego statusu BP miał istnieć „celem regulowania obiegu pieniężnego i ułatwienia kredytu”, o tyle w praktyce musiał wziąć na siebie rolę banku kredytującego przedsięwzięcia gospodarcze, a tym samym konkurował z instytucjami prywatnymi.
Porządkowanie rynku po katastrofie trwało kilka lat. Nawet niegdyś najpotężniejszy Bank dla Handlu i Przemysłu znalazł się pod nadzorem sądowym i musiał negocjować ugodę z wierzycielami. Potem przez siedem lat zwracał gotówkę w proporcjach 100 proc. zwrotu za wkłady do 100 zł, 30 proc. za depozyty do 1 tys. zł oraz 15 proc. dla większych sum. Na koniec zaś został postawiony w stan likwidacji. Podobnie rozwiązano problem z wieloma innymi bankrutami. To powodowało jednak, iż zagraniczne banki – wedle analizy Bernarda Friedigera – „angażowały się chętniej w Polsce drogą przelewania tutaj kredytów krótko- i średnioterminowych”. W konsekwencji wzrastały długi zaciągnięte za granicą. „I tak: przedsiębiorstwa naftowe korzystały z kredytów francuskich, cukrownicze z angielskich i holenderskich, elektryczne z angielskich i belgijskich” – przedstawiał Friediger. Przemysł węglowy pod koniec lat 20. zaciągnął w zagranicznych bankach kredyty na sumę 123 mln zł, a cukrowniczy na 80 mln zł. Sytuacja taka była bezpieczna jedynie, gdy złotówka utrzymywała stały kurs.
Gdy więc władzę w Polsce przejął obóz sanacyjny, o doradztwo w kwestii nowego ułożenia relacji między państwem a sektorem bankowym poproszono amerykańskich ekspertów. Na czele Komisji Doradców Finansowych stanął znany ekonomista z Uniwersytetu w Princeton prof. Edwin E. Kemmerer. Wcześniej doradzał on rządom w krajach Ameryki Południowej, gdzie zyskał sobie przydomek „doktora pieniądza”. Profesor Kemmerer, jako gorący zwolennik liberalnych teorii Ludwiga von Misesa, zalecił obronę silnej waluty, zachowanie w bankowości parytetu złota, a także deregulację rynku przy jednoczesnym surowym nadzorze. Za radą amerykańskiego eksperta utworzono komisariat rządowy sprawdzający, czy banki przestrzegają obowiązującego prawa. Powstały też nowe regulacje, które w 1928 r. weszły w życie. Utworzenie banku stawało się dużo trudniejsze i nie mógł on brać na siebie zobowiązań finansowych większych niż dziesięciokrotność jego kapitału zakładowego. Przepis ten miał wymusić na zagranicznych inwestorach stałe dokapitalizowanie instytucji finansowych, co okazało się bardzo pożądane, ponieważ o ile latach 1926–1928 wkłady klientów w bankach prywatnych wzrosły z 289 mln zł, aż do sumy 912 mln zł – czyli ponad trzykrotnie – o tyle kapitał własny tych instytucji z zaledwie 87 mln zł do 251 mln zł. „To zjawisko tłumaczy się jako przejaw celowej polityki zagranicznych instytucji bankowych” – twierdził Bernard Friediger.
W tym samym czasie za sprawą nacisków rządu następowała szybka konsolidacja sektora bankowego. Mniejsze spółki akcyjne na drodze fuzji przejmował zazwyczaj jeden z czterech największych prywatnych banków. Najpotężniejszy z nich, wielkopolski Bank Związku Spółek Zarobkowych, zgromadził 128 mln zł wkładów i pozostawał własnością polskiego kapitału. Głównym akcjonariuszem Banku Dyskontowego w Warszawie, który posiadał 78 mln zł wkładów, był austriacki Credit-Anstalt. Z kolei trzecim co do wielkości Bankiem Handlowym w Warszawie (77 mln zł wkładów) zarządzało międzynarodowe konsorcjum: amerykańsko-holendersko-włoskie, z decydujący głosem Banca Commerciale Italiana. Akcje najmniejszego z wielkiej czwórki Powszechnego Banku Związkowego (68 mln zł wkładów) posiadały Wiener Bank-Verein, Banque de Commerce de Bale oraz Societe Generale de Belgique. Ogólnie w 1929 r. na terenie Polski działało nadal 51 banków prywatnych, lecz w rękach wspomnianej wielkiej czwórki znalazło się już 42 proc. ogółu wkładów i 38 proc. rynku kredytowego. Wydawało się, że sektor bankowy zmierza w jak najlepszym kierunku.

Konsekwencje kolejnej katastrofy

Prowadzone z sukcesem porządkowanie bankowości okazało się pyrrusowym zwycięstwem. Wiosną 1930 r. światowy wielki kryzys dotarł nad Wisłę. Pierwszymi jego ofiarami padły banki z kapitałem zagranicznym, choć ich polskim spółkom wiodło się całkiem nieźle. „Następujący wkrótce krach grupy Devildera skłonił interesantów francuskich do przedsiębrania próby gwałtownego wycofania lokat z Banku Przemysłowego” – opisywał wiosną 1931 r. Bernard Friediger losy jednej z ofiar krachu. Polski Bank Przemysłowy całkiem dobrze przetrwał pierwszy rok kryzysu, ale jego główny akcjonariusz, francuski koncern naftowy Devildera, znalazł się na skraju bankructwa. Wyprowadził więc ze spółki, której 92 proc. udziałów posiadał, kapitał w wysokości 20 mln zł. Przy okazji wyszło też na jaw, co odnotował Friediger, iż: „jak się zdaje, Bank książkował swe obligo zagraniczne na rachunku bieżącym, sztucznie to konto wydymając”. Ujawnienie podwójnej księgowości wzbudziło popłoch. Wkrótce spanikowani klienci chcieli wycofać lokaty i zaczął się klasyczny run nie tylko na oddziały Polskiego Banku Przemysłowego. Nawet banki należące do wielkiej czwórki wpadły w poważne tarapaty. Potem w maju 1931 r. upadł w Wiedniu z hukiem Credit-Anstalt. „Spowodowało to panikę wśród klientów trzech polskich banków należących do koncernu. BDW (Bank Dyskontowy w Warszawie – przyp. aut.) w ciągu trzech miesięcy utracił 80 proc. wkładów” – opisuje Wojciech Morawski w „Słowniku historycznym bankowości polskiej do roku 1939”. Kataklizm przetrwano dosłownie cudem. „Wydaje się, że z pomocą BDW przyszedł wówczas sąsiedni Bank Zachodni SA, którego nie dotknęła panika” – spekuluje Morawski, dodając, iż „podczas paniki, nie chcąc dopuścić do załamania kursu akcji, BDW wykupił na giełdzie około 30 proc. własnych akcji, co było działaniem nielegalnym”.
Nieco inną strategię przyjął Bank Związku Spółek Zarobkowych. Gdy klienci wycofali z niego ponad połowę wkładów, zarząd poprosił o wsparcie finansowe rząd. Oddał w zamian 81 proc. akcji, co de facto oznaczało nacjonalizację największego banku prywatnego w Polsce. Natomiast z Banku Handlowego w Warszawie wycofali się zagraniczni udziałowcy i rząd ratował go dzięki odkupieniu akcji i przekazaniu ich British Overseas Bank.
Najmniejszy z wielkiej czwórki Powszechny Bank Związkowy miał się całkiem dobrze przez cztery lata kryzysu. „Krytyczny był rok 1933, kiedy to zachwiał się Wiener Bank-Verein. PBZ przetrwał dzięki temu, że wierzyciele zagraniczni, a zarazem akcjonariusze, zredukowali po cichu zobowiązania mniej więcej o 10 mln zł. W sumie na akcję sanacyjną banku zużyto w latach 1933–1937 25,4 mln zł, z czego 23 mln zł dali zagraniczni właściciele” – opisuje Wojciech Morawski.
Podczas kolejnego krachu sektora finansowego rząd działał już całkiem sprawnie. We wrześniu 1932 r. zostały wprowadzone przepisy upoważniające ministra skarbu do udzielania pomocy finansowej instytucjom kredytowym, przejmowania ich akcji, udzielania poręczeń, a nawet dokonywania „innych operacji finansowych, jakie okażą się potrzebne”. Dzięki tak szerokim uprawnieniom ocalono większość banków przed upadkiem. Kilkanaście zlikwidowano w sposób kontrolowany, wypłacając klientom część zgromadzonych wcześniej depozytów (zwykle było to od 30 do 50 proc. sumy). Sektor finansowy został ocalony. Ale złe doświadczenia z obcym kapitałem sprawiły, iż wprowadzono kolejne zaostrzenia prawa, dające ministrowi skarbu ogromną władzę. Najważniejszym z nowych przepisów, obowiązującym od kwietnia 1936 r., była reglamentacja dewizowa. Minister skarbu układał listę banków uprawionych do obracania obcą walutą. Wykreślenie z listy oznaczało w praktyce szybkie bankructwo. Z tej broni masowego rażenia minister Eugeniusz Kwiatkowski skorzystał tylko raz. Zaraz po Anschlussie Austrii niemiecki Dresdnerbank przejął wiedeński Merkurbank. Ten zaś posiadał akcje Banku Komercyjnego SA w Krakowie. Jako że Kwiatkowski nie życzył sobie przejęcia krakowskiej spółki przez Dresdnerbank, w czerwcu 1938 r. po prostu wykreślił ją z listy dającej uprawnienia dewizowe. Trzy miesiące później Bank Komercyjny znalazł się w stanie likwidacji.
Z jednej strony takie uprawnienia nadzorcze pozwalały rządowi łatwo zawiadywać sektorem bankowym. Z drugiej powodowały zahamowanie rozwoju rynku pieniężnego. Zaś zagraniczni bankierzy zaczęli szerokim łukiem omijać Polskę. Wedle słów Bernarda Friedigera prowadziło to do „ciasnoty i drożyzny kredytowej”. Niezależnie więc, jak w II RP usiłowano naprawić świat finansów, okazywał się on niezmiennie niedoskonały.