Eksperymentalne wprowadzanie budżetu obywatelskiego rozpoczęło się na Ukrainie w 2015 r. w Łucku. Władze lokalne wystąpiły z autorskim programem „Konkursu inicjatyw obywatelskich”, a trzy miasta obwodowe – Czerkasy, Połtawa i Czernihów – uruchomiły pilotażowe programy oparte na zagranicznych wzorcach. Rozwiązanie szybko zaczęło nabierać popularności. Dziś budżet obywatelski mają już wszystkie 24 miasta obwodowe (za wyjątkiem Symferopola i Sewastopola na anektowanym przez Rosję Krymie) – odpowiedniki polskich miast wojewódzkich.
O popularności rozwiązania świadczą dane z internetowych platform pozwalających na głosowanie nad projektami. Na portalu uruchomionym przez ukraińską organizację pozarządową SocialBoost https://pb.org.ua/ znajduje się dziś ponad 50 jednostek samorządu lokalnego. Na analogicznej platformie https://initiativ.e-dem.in.ua/ przygotowanej z funduszy rządu Szwajcarii jest kolejne 30 samorządów. Wiele ukraińskich samorządów organizuje głosowanie na projekty w ramach budżetu obywatelskiego we własnym zakresie, więc nie ma tego w żadnych oficjalnych czy nieoficjalnych statystykach.
Budżet obywatelski wprowadzają duże miasta i niewielkie miejscowości. W zeszłym roku program tego typu ruszył m.in. w półmilionowym, portowym Mariupolu nad Morzem Azowskim. W tym roku do grona samorządów z budżetem obywatelskim dołączyła m.in. gmina Krasnosiłka w obwodzie odeskim z 12 tys. mieszkańców w siedmiu wsiach.
Polski model budżetu
Władze obwodowej Winnicy na Podolu powołują się na wizyty studyjne w Polsce, która była źródłem inspiracji do wprowadzenia budżetu obywatelskiego. Dlatego nad Dnieprem dominuje model budżetu obywatelskiego nazwany „polskim”, bo wzorującym się na naszym kraju. Jego kluczowe założenia to:
* obowiązek realizacji przez władze lokalne wszystkich projektów wybranych przez mieszkańców podczas głosowania,
* jawność wszystkich procedur związanych z przyjęciem i realizacją budżetu obywatelskiego,
* projekty muszą odpowiadać planowi strategicznego rozwoju danej jednostki terytorialnej i podlegać jej kompetencjom,
* koszt realizacji projektu nie może przekroczyć przeznaczonej na niego pierwotnie kwoty,
* realizacja projektu jest przywiązana do terenu danej jednostki terytorialnej,
* proces wyłaniania i realizacji projektów ma charakter cykliczny i odbywa się co roku,
* wykonawcą wszystkich prac związanych z realizacją projektu są służby komunalne.
W ten sposób uczestnicy projektu, zarówno władze lokalne, jak i mieszkańcy, uczą się odpowiedzialności za publiczne pieniądze.
Ukraińskie ustawodawstwo szczegółowo precyzuje jakie projekty mogą być finansowane w ramach budżetu obywatelskiego. Zgodnie z kodeksem budżetowym są to projekty socjalno-gospodarcze, kulturalne czy transportowe. Nie można natomiast w ten sposób finansować projektów z zakresu ochrony zdrowia, bo za nie odpowiada budżet państwa. Autorom projektów udaje się czasem obchodzić ten zakaz, czego dowodem jest choćby zgłoszony w liczącym kilka tysięcy mieszkańców Pokrowie, w obwodzie dniepropietrowskim, projekt wymiany okien w miejscowej przychodni.
Jak to działa?
Stowarzyszenie Komitet Wyborców Ukrainy opublikowało w styczniu zeszłego roku raport na temat funkcjonowania budżetu obywatelskiego w miastach obwodowych. Z przeprowadzonych analiz wynika, że minimalna suma budżetu obywatelskiego to nie mniej niż 1 proc. ogólnego budżetu miasta. W większości miast istnieje podział na małe i duże projekty – na jeden mały przypada średnio 200-250 tys. hrywien (28-35 tys. złotych), na duże projekty od 250 tys. do 1 mln hrywien (35 tys. do 140 tys. złotych). W największych ukraińskich miastach – Kijowie i Dnieprze – dopuszczono finansowanie projektów z kosztorysem przekraczającym ustaloną przez miasto wysokość budżetu obywatelskiego i dopłatę z budżetu miasta, pod warunkiem, że autor projektu oddzielnie wskaże „nadwyżkowe” elementy.
W większości przypadków kwoty na realizację budżetu obywatelskiego są corocznie wydzielane w budżecie miasta, ale są przykłady programów określonych w czasie, co jak zauważają autorzy raportu grozi tym, że kiedy okres działania programu się skończy, to i budżet obywatelski tam zniknie. Programy określone w czasie realizowane są w Dnieprze, Charkowie, Połtawie, Siewierodoniecku i Czerkasach.
W większości ukraińskich miast autorów projektów i głosujących obowiązuje cenzus wieku minimum 16 lat, ale w Mikołajowie to tylko 14 lat, a w Odessie, Czerkasach, Dnieprze, Żytomierzu, Iwano-Frankowsku, Łucku, Chmielnickim i Charkowie 18 lat. W Odessie i Charkowie autorami projektów mogą być nie tylko sami mieszkańcy, ale i organizacje społeczne oraz firmy. W Charkowie dla organizacji społecznych zarezerwowano 40 proc. środków w budżecie obywatelskim, ale jak stwierdza KWU prowadzi to do absurdalnej sytuacji, w której projekty zgłaszają partie polityczne, a nawet przedsiębiorstwa komunalne. W rezultacie gubi się idea budżetu obywatelskiego.
W 2017 roku w stolicach ukraińskich obwodów zgłoszono łącznie 2479 projektów, a wybrano 401, na które w sumie oddano 513 tys. głosów.
Korzyści i wyzwania z budżetu obywatelskiego
Iryna Sotnyk z Uniwersytetu Państwowego w Sumach (północno-wschodnia Ukraina) przeanalizowała, jak sprawdza się w warunkach ukraińskich budżet partycypacyjny. W Sumach wprowadzono go w 2016 roku. Autorem projektu może być każdy mieszkaniec, który ukończył 16 rok życia. Ale dany autor może zaproponować jeden projekt, który powinien zawierać ideę główną i szczegółowo rozpisane wydatki na realizację. Musi zebrać odpowiednią liczbę podpisów poparcia, a następnie uzyskać pozytywną opinię przedstawicieli rady miejskiej albo powołanej przez nią grupy eksperckiej. Potem przychodzi czas na finałowe głosowanie mieszkańców i realizację wybranych projektów.
Wśród zgłaszanych projektów największą grupę stanowią te z kategorii „zdrowy sposób życia” i „estetyka miasta”. Zdaniem autorki opracowania właśnie ta problematyka najbardziej nurtuje ogół mieszkańców, ale równie dobrze można przyjąć, że osoby zainteresowane tą problematyką należą generalnie do bardziej aktywnych mieszkańców. Tym bardziej, że w Sumach, po pierwszym roku funkcjonowania budżetu obywatelskiego, władze w ramach redukcji kosztów zmniejszyły liczbę punktów głosowania za pomocą kart papierowych z 41 do raptem 9. Postanowiły postawić na głosowanie internetowe, czym wykluczyły całą grupę osób starszych. Badaczka zwraca uwagę na ukraińską specyfikę, w której z jednej strony papierowe głosowanie odstręcza wiele osób, a z drugiej głosowanie elektroniczne wyklucza ludzi starszych oraz osoby z niskimi dochodami.
Sotnyk analizuje też korzyści i wyzwania związane z wprowadzeniem budżetu obywatelskiego. Korzyścią wg niej jest wzrost poziomu aktywności mieszkańców, transparentność procesu podejmowania decyzji finansowych, wzrost zaufania mieszkańców do władz lokalnych, zmniejszenie poziomu korupcji na poziomie lokalnym, racjonalne wykorzystanie środków publicznych przeznaczonych na realizację projektów, wzrost poziomu świadomości obywatelskiej, stworzenie partnerskich relacji pomiędzy władzami lokalnymi i mieszkańcami, a w konsekwencji możliwość uniknięcia konfliktów społecznych na poziomie lokalnym.
Wyzwania to problemy techniczne związane z głosowaniem, konieczność poszukiwania dodatkowych środków na finansowanie budżetu obywatelskiego i zatrudnienia nowych urzędników do jego obsługi, ryzyko dominacji podczas wyłaniania projektów grup osób związanych ze zgłaszającymi, konieczność korelacji projektów z inwestycjami realizowanymi przez gminę, brak doświadczenia przy takich projektach zarówno po stronie władz, jak i mieszkańców, konieczność dodatkowych nakładów czasu i pracy ze strony urzędników.
Ukraińska innowacja
Nieznaną w Polsce formułą jest wprowadzony od tego roku na Ukrainie ogólnokrajowy budżet obywatelski. W ramach środków z budżetu centralnego na 2019 r., przeznaczonych na rozwój regionalny, wydzielono kwotę 500 mln hrywien na finansowanie projektów, na które będą mogli głosować mieszkańcy całego kraju.
Zdaniem Ołeksija Kowalenki z Forum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego to dobre rozwiązanie, bo umożliwia realizację wskazanych przez obywateli projektów, które zasięgiem wykraczają poza granice jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym w ramach tradycyjnego budżetu obywatelskiego nie miały szans na realizację. Daje to też szansę na realizację projektów, których koszt przekracza możliwości władz lokalnych. „To wzmocni horyzontalne relacje między lokalnymi wspólnotami” – uważa Kowalenko. Na razie jednak innowacja pozostaje tylko na papierze, ponieważ nie ma regulacji dotyczących zgłaszania projektów i sposobu głosowania.
Autor: Michał Kozak
