Lokalni włodarze coraz bardziej narzekają na lawinowo rosnące wydatki na edukację, sięgające nawet 70 proc. budżetu gminy. Samorządy próbują sobie z tym radzić, łącząc szkoły w większe zespoły lub przekazując je stowarzyszeniom. Kuratoria jednak rzadko godzą się na takie działania.

Związek Nauczycielstwa Polskiego (ZNP) przestrzega, że polityka kuratorów niebawem może się zmienić, a wtedy gminy na potęgę będą wyzbywać się placówek oświatowych. A prowadzenie szkół – nawet jeśli wciąż są one publiczne – zwalnia nowy organ prowadzący z obowiązku zatrudniania personelu na podstawie Karty nauczyciela.

Trudna sytuacja gmin

Na początku swojej pierwszej kadencji rząd PiS zapowiedział, że opinia kuratoriów będzie wiążąca przy każdej likwidacji lub przekształceniu szkoły. W efekcie samorządy mają związane ręce, a MEN może wykazywać, że małe placówki nie są zamykane. Jednocześnie resort edukacji chce utrzymać system zapoczątkowany przy podziale subwencji z września 2019 r., polegający na dodatkowym finansowaniu samorządów, które prowadzą bądź dotują publiczne szkoły o średniej wielkości klas nie większej niż 18 uczniów.

To jednak nie rozwiązuje ich problemów. – Co z tego, że na jednego ucznia możemy otrzymać nawet ponad 10 tys. zł rocznie, jeśli koszt przy nielicznych klasach w przeliczeniu na jedną osobę może wynieść nawet dwukrotnie więcej. Nasze problemy zaczęły się od tego, że musimy na siłę utrzymywać szkoły z oddziałami po kilku uczniów – mówi Leszek Brodowski, zastępca wójta gminy Zawidz (woj. mazowieckie). To w tej gminie radni nie zgodzili się na dodatkową pożyczkę lub przesunięcie środków. W efekcie ok. 120 nauczycieli pozostaje od blisko trzech tygodni bez wynagrodzenia.

Grzegorz Pochopień z Centrum Doradztwa i Szkoleń OMNIA, były dyrektor departamentu współpracy samorządowej MEN, przyznaje, że te przepisy to obecnie największy problem, z jakim borykają się małe samorządy. – Jeśli stanowisko kuratorów nie będzie bardziej elastyczne w tej materii, to gminy czekają poważne kłopoty finansowe – przestrzega.

Patowa sytuacja

Zdaniem ekspertów ratowanie na siłę małych szkół mija się z celem.

– Samorządy, które likwidują szkołę lub łączą kilka placówek, mają z tego tytułu ogromne oszczędności w budżecie. Szkoła, która np. z gminnej zostaje przekształcona w stowarzyszeniową, wciąż pozostaje publiczną, a dla uczniów i rodziców nic się nie zmienia. Nauczyciele wciąż mają pracę, choć często na mniej korzystnych warunkach niż przewiduje to Karta nauczyciela – mówi Grzegorz Pochopień. Szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizycznie lub prawne najczęściej zatrudniają nauczycieli na podstawie kodeksu pracy i z wyższym pensum.

– Obecnie przez decyzje kuratorów mamy szkoły, w których jest po kilkoro uczniów, a koszty zatrudniania nauczycieli są niewspółmiernie wyższe do otrzymywanej subwencji – wskazuje Krzysztof Iwaniuk, wójt gminy Terespol i przewodniczący zarządu Związku Gmin Wiejskich RP.

ZGWRP domaga się przywrócenia wpływu samorządów na organizowanie sieci placówek oświatowych, a także możliwości w trybie uproszczonym tworzenia gminnych szkół zbiorczych. – To już będzie duża oszczędność, bo nie będziemy musieli zatrudniać tylu dyrektorów i pracowników administracyjnych – dodaje.

Elastyczność zagrożeniem?

Choć MEN na razie jest nieugięty, to naciski ze strony wójtów (których większość sympatyzuje lub należy do PiS) mogą przeforsować bardziej elastyczną politykę wobec łączenia i likwidowania szkół.

Tego obawia się jednak ZNP. – Boimy się, że za chwilę nauczyciele będą zatrudniani przez różnego typu podmioty z pominięciem Karty nauczyciela. To też może być sposób na odegranie się przez niektórych samorządowców na strajkujących w kwietniu pracownikach oświaty – wskazuje Krzysztof Baszczyński, wiceprezes ZNP.

I przypomina, że gdy w 2016 r. nowelizowano przepisy oświatowe, związkowcy chcieli wnieść poprawkę, na którą wstępnie zgodził się Dariusz Piontkowski, obecny szef MEN, a wtedy szef Sejmowej Komisji Edukacji, jednak została ona zablokowana przez minister Annę Zalewską. Chodziło o to, by w ustawie – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) zapisać (tak, jak to jest w art. 104 ustawy o systemie oświaty, t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm.), że prowadzenie szkół należy do obowiązkowych zadań gminy lub powiatu. – Wszyscy wiemy, że ustawa o systemie oświaty z czasem ulegnie wygaszeniu. Niestety w przepisach z 2016 r. nie ma mowy o tym, że prowadzenie szkół jest obowiązkowym zadaniem samorządu, a jedynie zadaniem – mówi Krzysztof Baszczyński. I przekonuje, że to otwiera furtkę, aby te zadania zlecać innym podmiotom. – Przez takie rozluźnienie przepisów nie mamy nawet możliwości wykazać przed sądem administracyjnym, że oświata jest obowiązkowym zadaniem samorządów – dodaje.

Podobnego zdania są inne organizacje związkowe. – Brak określenia, że zadania oświatowe są obowiązkowe, może być polem do nadużyć. Sądy mogą tak interpretować przepisy, że samorządy nie muszą prowadzić szkół lub mogą to robić w ograniczonym zakresie – mówi Sławomir Wittkowicz, przewodniczący branży nauki, oświaty i kultury w Forum Związków Zawodowych.

MEN stoi jednak na stanowisku, że obecnie przepisy i uprawnienia kuratoryjne w odpowiedni sposób chronią szkoły przed nieuzasadnioną likwidacją lub przekazaniem. 

Samorządy nie muszą wyłącznie prowadzić szkół

Opinia Roberta Kamionowskiego, radcy prawnego, eksperta ds. oświaty z kancelarii Peter Nielsen & Partners Law Office

Przepisy – najpierw ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a obecnie ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – precyzyjnie wskazują, jakie konkretne zadania są obowiązkowe dla którego szczebla samorządu, np. prowadzenie przedszkoli i szkół podstawowych – dla samorządu gminnego, a szkół ponadpodstawowych – dla samorządu powiatowego. ZNP przywołuje art. 104 u.s.o., zgodnie z którym gminom przekazano od 1 stycznia 1994 r. prowadzenie szkół podstawowych do obowiązkowych zadań własnych. Jednak ten przepis, podobnie jak art. 105 i 106, to regulacje przejściowe, które stwierdzały, że prowadzenie szkół i przedszkoli staje się zadaniem własnym gminy (nie było jeszcze w tym czasie powiatów), a szkoły państwowe stają się publicznymi – samorządowymi. I od tego czasu prowadzenie szkół jest zadaniem obowiązkowym samorządów.

Inną kwestią jest to, czy zadania własne mają być wykonywane bezpośrednio przez samorząd, czy też ich wykonywanie może zostać w jakiś sposób powierzone innym podmiotom. Taką możliwość daje np. art. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta nie wskazuje, czy powierzenie może dotyczyć zadań obowiązkowych, czy nieobowiązkowych. A skoro tak, to każde zadanie może zostać w odpowiednim trybie powierzone. I znowu, ustawy oświatowe (poprzednia i obecna) zawierają pewne „bezpieczniki”, mówiące, że jednostka samorządu terytorialnego nie może powierzyć lub przekazać wykonywania zadań oświatowych osobie prawnej utworzonej przez nią lub osobie prawnej, w której ma udziały lub akcje; nie może też przekazać takim podmiotom prowadzenia szkoły (a np. zadania w zakresie wodociągów przekazać spółce komunalnej – może).