Dodatkowe 5 gr za zwróconą butelkę w systemie kaucyjnym, czyli premia w wysokości 10% dla uczestników systemu. Sejm podejmie decyzje

System kaucyjny działa od ponad roku i denerwuje Polaków pod różnymi względami

Oceny systemu kaucyjnego są jednak wyraźnie powiązane z poglądami politycznymi badanych. Najlepiej oceniają go wyborcy Koalicji Obywatelskiej. Z kolei wyborcy ugrupowań prawicowych podchodzą do niego ze znacznie większym dystansem i częściej wyrażają krytyczne opinie – wynika z opublikowanego w październiku 2026 r. badania CBOS „Ocena systemu kaucyjnego w Polsce”.

Największym problemem okazuje się konieczność przechowywania pustych opakowań w domu. Wskazuje na nią 44% ankietowanych. Ponad jedna trzecia badanych (37%) narzeka na awarie i przepełnienie butelkomatów, a 28% za uciążliwe uważa samo zanoszenie opakowań do punktów zwrotu. Kolejne 24% zwraca uwagę na kolejki do automatów. Tylko 18% respondentów nie dostrzega żadnych niedogodności.

Z kolei opinie na temat wygody korzystania z systemu są niemal równo podzielone. Blisko połowa badanych (49%) nie zgadza się ze stwierdzeniem, że jest on wygodny dla konsumentów. Niewiele mniej, bo 47%, uważa go za wygodny. Pozostałe 4% nie ma w tej sprawie zdania.

Co ciekawe, mimo tych problemów większość Polaków nie chce rezygnacji z systemu. Za pozostawieniem go w obecnej formie lub rozszerzeniem na kolejne rodzaje opakowań opowiada się łącznie 65% ankietowanych. Likwidacji chciałoby natomiast 30%.

Kto jest odpowiedzialny za to wszystko?

System kaucyjny zaczął obowiązywać w Polsce 1 października 2025 r. Przy zakupie napojów w określonych opakowaniach, m.in. plastikowych butelkach, metalowych puszkach oraz szklanych butelkach wielokrotnego użytku objętych systemem, pobierana jest kaucja. Można ją odzyskać po oddaniu pustego opakowania w wyznaczonym punkcie, na przykład w sklepie lub automacie kaucyjnym. Wprowadzenie tego rozwiązania miało zwiększyć poziom zbiórki i recyklingu opakowań oraz ograniczyć ilość odpadów trafiających do środowiska.

Podstawy prawne systemu kaucyjnego wprowadzono ustawą z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1852). Przepisy uchwalono za rządów Mateusza Morawieckiego. Ustawę podpisał 30 sierpnia 2023 r. ówczesny prezydent Andrzej Duda, a weszła ona w życie 13 października 2023 r.

Pierwotnie system miał ruszyć 1 stycznia 2025 r. Termin przesunięto jednak na podstawie nowelizacji z 21 listopada 2024 r., przyjętej już za rządów Donalda Tuska. Ostatecznie system uruchomiono 1 października 2025 r. Polska dołączyła tym samym do państw europejskich korzystających z tego rozwiązania. Sam mechanizm nie jest nowy. Od lat funkcjonuje m.in. w Szwecji, Norwegii, Danii czy Niemczech, gdzie oddawanie opakowań za pośrednictwem automatów jest powszechną praktyką.

System kaucyjny jako nieodpłatna praca przymusowa?

Tak uważa autor petycji nr BKSP-153-X-1031/26, dotyczącej zmiany zasad funkcjonowania systemu kaucyjnego i wprowadzenia dodatkowej gratyfikacji finansowej za zwrot opakowań. Dokument trafił do Sejmu i ma zostać rozpatrzony przez Komisję do Spraw Petycji.

Autor petycji przedstawia dwa powiązane postulaty:

• Pierwszy dotyczy wprowadzenia ustawowego zakazu nakładania na obywateli obowiązków mających charakter „nieodpłatnej pracy przymusowej” w związku z funkcjonowaniem systemu kaucyjnego.
• Drugi zakłada, że konsument oddający opakowanie powinien otrzymywać nie tylko zwrot wpłaconej kaucji, ale także dodatkową premię w wysokości 10% jej wartości. Przy kaucji wynoszącej 50 gr oznaczałoby to wypłatę 55 gr, a przy kaucji wynoszącej 1 zł – 1,10 zł.

Wnioskodawca argumentuje, że obecny system przerzuca na konsumentów czas i wysiłek związane z segregowaniem, przechowywaniem oraz transportowaniem pustych opakowań do punktów zbiórki. Tymczasem zwrot kaucji oznacza jedynie odzyskanie wcześniej wpłaconych pieniędzy, a nie wynagrodzenie za wykonane czynności. Zdaniem autora petycji takie rozwiązanie nosi znamiona nieodpłatnej pracy przymusowej, o której mowa w art. 65 ust. 2 Konstytucji RP. Dodatkowa premia miałaby rekompensować wysiłek obywateli, a jednocześnie zachęcać ich do częstszego oddawania opakowań.

Czy system kaucyjny jest niezgodny z konstytucją?

W petycji powołano się na art. 65 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym obowiązek pracy może zostać nałożony tylko przez ustawę. Autor wskazuje, że przepisy dotyczące systemu kaucyjnego w praktyce przerzucają na obywateli ciężar związany ze zbieraniem, przechowywaniem i transportem opakowań. W jego ocenie konsumenci wykonują w ten sposób określone czynności na rzecz systemu gospodarowania odpadami, z którego korzystają również duże sieci handlowe i przetwórcy. Nie otrzymują za to dodatkowego wynagrodzenia, a jedynie zwrot własnych pieniędzy.

Czy takie rozwiązanie rzeczywiście narusza konstytucję? Na to pytanie odpowiada dr hab. Tomasz Długosz, ekspert ds. legislacji w Biurze Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji Kancelarii Sejmu, który przygotował opinię prawną dotyczącą petycji.

Jego zdaniem zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 Konstytucji jest niezasadny. Przepis ten chroni obywateli przed przymusem wykonywania pracy pod rygorem sankcji karnej lub administracyjnej. Tymczasem zwracanie opakowań nie jest pracą przymusową w takim rozumieniu. Ustawa nie nakłada na konsumenta obowiązku oddawania butelek czy puszek ani nie przewiduje kary za rezygnację z ich zwrotu. Konsument nie wykonuje też tych czynności w ramach stosunku podporządkowania wobec sprzedawcy, operatora systemu czy państwa. Może więc nie oddać opakowania, ale straci wtedy wpłaconą kaucję. To właśnie możliwość odzyskania pieniędzy ma zachęcać do uczestnictwa w systemie.

Nie oznacza to jednak, że problem podniesiony w petycji jest pozorny

Z punktu widzenia art. 65 ust. 2 Konstytucji nie ma zatem podstaw, by uznać obecne rozwiązanie za pracę przymusową. Choć sejmowy ekspert odrzuca zarzut pracy przymusowej, nie bagatelizuje problemów wskazanych przez autora petycji.

Zwraca uwagę, że ustawodawca uzależnił odzyskanie obowiązkowo pobranej kaucji od wykonania przez konsumenta określonych czynności. Kupując napój w opakowaniu objętym systemem, klient nie może zrezygnować z zapłacenia kaucji. Aby później odzyskać pieniądze, musi przechować opakowanie w odpowiednim stanie i dostarczyć je do punktu zbiórki. Niekiedy wiąże się to z dodatkowym dojazdem albo oczekiwaniem w kolejce do automatu. Jeżeli zrezygnuje ze zwrotu lub z różnych powodów nie będzie mógł go dokonać, straci wpłaconą kwotę.

Konstytucja nie gwarantuje wynagrodzenia za każdy obowiązek nałożony na obywatela. Dopuszcza również obciążenia służące realizacji dobra wspólnego, w tym ochronie środowiska, co wynika m.in. z art. 84 i art. 86 Konstytucji. Nie daje to jednak ustawodawcy nieograniczonej swobody. Jeżeli przepisy ingerują w wolności lub prawa majątkowe obywateli, muszą służyć uzasadnionemu celowi, być konieczne i proporcjonalne oraz pozostawać w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej.

W przypadku systemu kaucyjnego za jego funkcjonowaniem przemawia ochrona środowiska i konieczność realizacji wymagań prawa unijnego. Nie przesądza to jednak, czy wszystkie elementy polskiego rozwiązania zostały właściwie skonstruowane. Zdaniem eksperta trzeba więc dokładniej zbadać, czy czynności wymagane od konsumentów są rzeczywiście konieczne do osiągnięcia celów środowiskowych i czy związane z nimi niedogodności nie są zbyt duże w stosunku do wartości kaucji oraz możliwości jej odzyskania. Znaczenie mają tu przede wszystkim przepisy chroniące prawa majątkowe, zasada proporcjonalności oraz obowiązek ochrony konsumentów, wynikające z art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 76 Konstytucji. Warto również sprawdzić, czy koszty i obowiązki zostały sprawiedliwie podzielone między producentów napojów, operatorów systemu, sklepy i konsumentów. Na tym jednak wątpliwości się nie kończą. Osobną kwestią są pieniądze, których konsumenci w ogóle nie odbierają.

Trzeba sprawdzić, na co idą pieniądze z kaucji

Szczególnej uwagi wymaga sposób wykorzystywania pieniędzy pozostających w systemie wtedy, gdy konsument nie odzyska wpłaconej kaucji. Zgodnie z art. 40i ust. 4 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi środki z nieodebranych kaucji, podobnie jak pieniądze uzyskiwane ze sprzedaży zebranych odpadów i materiałów powstałych z ich przetworzenia, przeznacza się na finansowanie systemu kaucyjnego.

Przepisy stanowią również, że podmiot reprezentujący, czyli operator systemu, może prowadzić wyłącznie działalność związaną z gospodarowaniem opakowaniami i organizowaniem systemu, a uzyskiwane dochody przeznaczać na cele statutowe. Zdaniem eksperta ma to zasadnicze znaczenie. Skoro konsumenci ponoszą określone obciążenia w imię interesu publicznego, jakim jest ochrona środowiska, również pieniądze pozostające w systemie powinny być wykorzystywane zgodnie z tym celem.

Trudno byłoby zaakceptować sytuację, w której nieodebrane przez obywateli kaucje stawałyby się źródłem nieuzasadnionego prywatnego wzbogacenia podmiotów organizujących system. Taki mechanizm mógłby rodzić wątpliwości konstytucyjne dotyczące sprawiedliwości społecznej, proporcjonalności i ochrony praw majątkowych.

Obowiązujące przepisy zawierają pewne zabezpieczenia. Operator ubiegający się o zezwolenie musi przedstawić sposób finansowania systemu, wskazać źródła środków oraz plan rozliczania pieniędzy pochodzących z nieodebranych kaucji. Naruszenie ustawy lub warunków zezwolenia może z kolei uruchomić przewidziane prawem działania nadzorcze.

Kontrola tych pieniędzy ma jednak luki. Jak zauważa autor opinii, przepisy nie wymagają prowadzenia osobnego rachunku bankowego dla nieodebranych kaucji. Nie określają też dopuszczalnego poziomu kosztów administracyjnych ani szczegółowych zasad postępowania z trwałą nadwyżką środków ponad potrzeby systemu. Nie przewidziano również szczególnego, okresowego audytu finansowego poświęconego wyłącznie wykorzystaniu pieniędzy z nieodebranych kaucji.

Operatorzy muszą wprawdzie wykazywać, w jaki sposób finansują swoją działalność, ale ustawa nie określa procentowych limitów poszczególnych kosztów. Z kolei roczne sprawozdania przekazywane gminom dotyczą przede wszystkim ilości zebranych odpadów i sposobu ich zagospodarowania, a nie szczegółowej struktury wydatków na funkcjonowanie systemu.

Problem nie sprowadza się przy tym wyłącznie do możliwości bezpośredniego wypłacania pieniędzy akcjonariuszom. Ekspert zwraca uwagę również na ryzyko osiągania nieuzasadnionych korzyści pośrednich, na przykład poprzez zawyżanie kosztów działalności, realizowanie nieefektywnych inwestycji lub zawieranie umów na warunkach odbiegających od rynkowych. Szczególnej oceny wymagają więc transakcje z podmiotami powiązanymi z operatorami. Obecne przepisy nie ustanawiają odrębnych reguł dotyczących takich transakcji ani szczególnego mechanizmu konkurencyjnego wyboru kontrahentów. Ustawa wymaga przedstawienia informacji o planowanych inwestycjach oraz zakupach maszyn i urządzeń, ale przede wszystkim na etapie ubiegania się o zezwolenie.

W opinii przypomniano też o wymaganiach wynikających z rozporządzenia unijnego 2025/40. Przewiduje ono, że podmiot odpowiedzialny za system kaucyjny powinien działać jako niezależny podmiot prawny nienastawiony na zysk. Przepisy unijne kładą ponadto nacisk na przejrzystość opłat i przekazywanie organom nadzoru informacji potrzebnych do kontroli.

Dodatkowa premia za zwrot butelek? Nie padło "nie"

Czy zatem konsumenci powinni dostawać dodatkowe pieniądze za oddawanie opakowań? Z opinii prawnej wynika, że nie można mówić o konstytucyjnym prawie do wynagrodzenia za zwrot butelki czy puszki. Ustawodawca może nałożyć na obywateli określone ciężary bez dodatkowej gratyfikacji, pod warunkiem że służą one uzasadnionemu interesowi publicznemu, są proporcjonalne, sprawiedliwie rozłożone i nie powodują nadmiernych niedogodności.

Petycja zwraca jednak uwagę na problem szerszy niż kilka groszy premii. Chodzi o ustalenie, czy obciążenia ponoszone przez konsumentów są właściwie wyważone w stosunku do korzyści środowiskowych oraz obowiązków innych uczestników systemu. Znaczenie ma także to, czy odzyskanie kaucji jest rzeczywiście łatwe, czy pieniądze z nieodebranych kaucji są wykorzystywane w sposób przejrzysty i efektywny oraz czy operatorzy podlegają skutecznemu nadzorowi.

Jaka decyzja? Komisja zajmie się sprawą już wkrótce

Zgodnie z opublikowanym harmonogramem sejmowa Komisja do Spraw Petycji ma rozpatrzyć petycję w ten czwartek, 5 listopada 2026 r., podczas posiedzenia rozpoczynającego się o godz. 10.00. Sprawę ma przedstawić poseł Robert Warwas.

Autor opinii prawnej rekomenduje, aby komisja skierowała do ministra klimatu i środowiska dezyderat, czyli wystąpienie zawierające postulaty dotyczące dalszych działań. Ma to związek z pracami nad projektem ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100), która ma zastąpić dotychczasowe przepisy i uregulować również zasady zwrotu oraz zbierania opakowań. W ramach tych prac można byłoby rozważyć wprowadzenie dodatkowej gratyfikacji za zwrot opakowań.

Podstawa prawna i źródła:

• ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. 2026 poz. 619),
• sejm.gov.pl,
• cbos.pl.