PiS chce tworzyć specjalne strefy węglowe. Pomijając samorządy

Dzień po wyborach, ale jeszcze w tej kadencji, Sejm zacznie pracę nad projektem grupy posłów PiS, który wyklucza gminy z decydowania o tym, czy na ich terenie powstanie kopalnia. Jeśli przejdzie, zależeć to będzie od ministra środowiska. I ani opór mieszkańców, ani to, że lokalne akty polityki przestrzennej na taką inwestycję nie pozwalają, nie będą miały znaczenia. Dlaczego? Bo, jak mówią przedstawiciele samorządów i ekolodzy, ważniejsza jest polityka energetyczna państwa, a mówiąc dokładniej – in teresy przedsiębiorstw górniczych. Projekt zmierza do tego, by mak symalnie uprościć im życie. Wpro wadza się nową procedurę uznania terenu ze złożami węgla za spec obszar strategiczny dla gospodarki narodowej. A to oznacza, że gmina musi go dostosować do studium uwarunkowań czy wpisać w plan miejscowy, a potem wydać pozwolenie na budowę. Musi to zrobić, nawet wtedy, jeśli miała inne plany związane z tą nieruchomością. – Rola wójta będzie się sprowadzać jedynie do niewiążącego formalnie opiniowania wniosku o uznanie za specobszar – mówi radca prawny Maciej J. Nowak. Jest przekonany, że to oderwanie od dokumentów planistycznych będzie rodziło w przyszłości wiele wątpliwości. Dlatego samorządowcy już dziś sprzeciwiają się tym zmianom. Tłumaczą, że dla mieszkańców konsekwencją przyjęcia noweli będą m.in. wywłaszczenia i spadek wartości nieruchomości. Dla gminy może zaś skończyć się na utracie potencjalnych inwestorów. Choć oficjalne ani resort środowiska, ani Ministerstwo Energii nie odnoszą się do poselskiego projektu, to wydaje się, że nie są mu przeciwne. W ubiegłym tygodniu wiceminister energii Adam Gawęda uspokajał samorządy, mówiąc, że na razie tylko dwa, trzy złoża mogłyby być uznane ze strategiczne i tym samym podlegać pod nową procedurę. Zapewniał, że wydanie decyzji o specobszarze nie będzie uznaniowe, a poprzedzą go analizy i przegląd złóż. Jak będzie? To się okaże. Na razie jako pierwsza z projektem zmierzy się sejmowa komisja ochrony środowiska. ©℗

Bożena Ławnicka

bozena.lawnicka@infor.pl

Reklama

Ostatnie słowo ma mieć minister środowiska

Reklama

Specustawa górnicza, którą proponują posłowie Prawa i Sprawiedliwości, może spowodować, że ani gminy, ani mieszkańcy nie będą mieli nic do powiedzenia w kwestii lokalizacji kopalni. Decyzje zapadną poza ich plecami – wskazują eksperci

Złożony niedawno do laski marszałkowskiej projekt nowelizacji prawa geologicznego i górniczego (druk sejmowy nr 3818) zmierza do stworzenia pod rozwój kopalnii węgla kamiennego i brunatnego tzw. obszarów specjalnego przeznaczenia To swego rodzaju specustawa, która ma ułatwić inwestowanie w tę branżę, czyli bez zbędnych formalności administracyjnych i poza dokumentami planistycznymi gminy. I projektodawcy wcale tego nie ukrywają. W uzasadnieniu piszą wprost, że celem nowych przepisów jest usunięcie przeszkód prawnych komplikujących poszczególne etapy działalności wydobywczej. Ich zdaniem zaproponowane zmiany wychodzą naprzeciw postulatom przedsiębiorstw (głównie państwowych), bo dzięki preferencjom zawartym w ustawie „możliwe będzie szybsze i sprawne prowadzenie postępowań administracyjnych”. Przekonują, że ma to podstawowe znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego państwa. „Wdrożenie w życie przedstawionych niniejszym projektem zmian (...) doprowadzi do zmniejszenia ponoszonego przez przedsiębiorców ryzyka inwestycyjnego związanego z wydobywaniem węgla kamiennego lub węgla brunatnego ze wskazanych złóż” – uzasadniają. Przy czym istotnym jest, że zmiana ta dotyczy wyłącznie złóż węgla kamiennego lub węgla brunatnego o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Co to dokładnie oznacza? Tego jeszcze nie wiadomo – katalog takich złóż ma być bowiem przygotowany przez rząd w osobnym rozporządzeniu.

To przewiduje projekt

• Wprowadzenie obszarów specjalnego przeznaczenia pod inwestycje związane z wydobywaniem węgla kamiennego lub brunatnego ze złóż o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej.

• Odrębne postępowania mające na celu wydanie decyzji o utworzeniu takiego obszaru specjalnego przeznaczenia. Przy czym decyzja o utworzeniu obszaru specjalnego ma nie rodzić praw do terenu ani nie naruszać prawa własności oraz uprawnień osób trzecich.

• Przepisy stanowiące, że do czasu wprowadzenia obszaru specjalnego przeznaczenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie byłby stosowany miejscowy plan zagospodarowania lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – w zakresie, w jakim dokumenty te byłyby sprzeczne z decyzją o utworzeniu obszaru.

• Wydanie przez rząd rozporządzenia katalogu złóż o strategicznym znaczeniu.

• Przyspieszenie postępowań administracyjnych zmierzające do uzyskania koncesji na wydobycie węgla (z ok. 1–2 miesięcy do 21 dni).

• Przepisy, zgodnie z którymi przeszkody do utworzenia obszaru specjalnego przeznaczenia nie będzie stanowić ani nieuregulowany stan prawny nieruchomości, ani brak danych w katastrze nieruchomości.

• Możliwość żądania odszkodowań, jeśli ustanowienie specjalnego obszaru będzie się łączyło ze zmianą korzystania z nieruchomości lub jej części albo spowoduje obniżenie jej wartości. ©℗

I choć ani Ministerstwo Energii, ani resort środowiska na razie nie zabierają w tej sprawie oficjalnego stanowiska (otrzymaliśmy od nich jedynie zdawkowe informacje, że jest to projekt poselski, w którego opracowaniu nie brały udziału), to wiceministrer energii Adam Gawęda ujawnił niedawno nieco szczegółów. Otóż 25 września podczas oficjalnego otwarcia nowo budowanej kopalni Bzie-Dębina w Jastrzębiu-Zdroju powiedział, że zanim zostanie wydane rozporządzenie z katalogiem lokalizacji, odbędzie się przegląd złóż, który wskaże, które z nich mogłoby być potraktowane jako podstawowe w rozumieniu polityki energetyczno-surowcowej państwa. – Obecnie można wskazać na dwa, trzy złoża, które mogłyby być objęte ustawą – mówił wiceminister. W tym kontekście wymienił złoża węgla brunatnego Złoczew w okolicy Bełchatowa, w którym ma być ok. 485 mln ton węgla brunatnego (eksploatacji tej odkrywki sprzeciwiają się lokalni rolnicy i ekolodzy), oraz węgla kamiennego Chełm II na Lubelszczyźnie. To drugie jest szacowane na ok. 300 mln ton, na jego rozpoznanie Jastrzębska Spółka Węglowa uzyskała we wrześniu koncesję od ministra środowiska. Zdaniem wiceministra Gawędy na Lubelszczyźnie możliwe jest wydobycie na poziomie 8–10 mln ton węgla rocznie z jednej kopalni, co zalicza je potencjalnie do złóż strategicznych. Czy nowela będzie miała zastosowanie do złóż węgla brunatnego w okolicach Poznania, gdzie od lat trwają batalie między rolnikami, organizacjami ekologicznymi a zwolennikami zagospodarowania złóż? Albo do złóż na Śląsku? W tym drugim przypadku przeciw budowie kopalni węgla kamiennego od ponad roku protestują mieszkańcy dziewięciotysięcznego Imielina, którzy obawiają się m.in. degradacji środowiska naturalnego i zniszczeń górniczych. Tymczasem według przedstawicieli JST i ekologów wcale nie jest to wykluczone, że specustawa da zielone światło dla takich inwestycji. – Przecież taka specustawa może być stosowana wszędzie. Wystarczy wpisać do rozporządzenia dowolną lokalizację – stwierdza Jan Ruszkowski ze Związku Stowarzyszeń Polska Zielona Sieć, który apeluje do posłów o odrzucenie projektu.

Plan zagospodarowania przestrzennego weźmie w łeb

Dziś, by móc wydobywać węgiel, inwestor musi mieć koncesję wydaną przez ministra środowiska. [schemat] Zanim ją otrzyma, jego wniosek jest gruntownie analizowany i opiniowany – także przez właściwego dla lokalizacji przyszłej kopalni włodarza. Sprawdza on, czy działalność przedsiębiorstwa jest zgodna z miejscowym planem lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oprócz tego przedsiębiorca musi ustanowić tzw. użytkowanie górnicze, czyli mieć prawo do korzystania z przestrzeni, oraz uzyskać decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych (konieczność analiz i konsultacji), no i wreszcie zdobyć od gminy pozwolenie na budowę kopalni. Tymczasem po przyjęciu specustawy górniczej inwestorom ma być łatwiej. Decyzję o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia wydawałby minister środowiska po zasięgnięciu m.in. opinii ministra energii, właściwego miejscowo włodarza oraz w niektórych przypadkach – szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz szefa Agencji Wywiadu. Jej wydanie oznaczałoby dla organów samorządowych konieczność sporządzenia albo zmiany studium uwarunkowań czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także obowiązek wydania inwestorowi pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy (jeżeli JST nie ma planu). – Władztwo samorządów w przypadku wyznaczania obszarów rezerwacji górniczej jest w projekcie dosyć brutalnie wyeliminowane – mówi dr Marcin Włodarski, ekspert w dziedzinie nieruchomości i inwestycji infrastrukturalnych w kancelarii LSW. – Jeśli ta zmiana weszłaby w życie, to plan zagospodarowania przestrzennego musiałby się dostosować do decyzji rezerwacyjnej – dodaje. W jego opinii projekt noweli jest przygotowywany m.in. pod kopalnie, których samorządowcy nie chcą. – Podobny zabieg związany z rezerwacją terenu został wcześniej zastosowany w ustawie z 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym. Jak widać, rządzącym ten manewr się spodobał – ocenia prawnik. Także zdaniem Janusza Buszkowskiego z Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi, projekt wkracza w zakres kompetencji samorządów nadanych im ustawami ustrojowymi i potwierdzonymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I choć przyznaje, że władza gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego nie jest władzą absolutną, to jednak jest ważnym elementem realizacji idei decentralizacji władz publicznej. Według naszego rozmówcy projekt daje bezwzględny prymat państwu i jego potrzebom surowcowym, przy czym odbędzie się to wszytsko kosztem gmin, społeczności lokalnych i właścicieli nieruchomości. Równocześnie ma niewiele wspólnego z ochroną środowiska (patrz rozmowa s. C5). Marcin Włodarski już wskazuje gminy, w których nowe prawo spowodowałoby znaczne perturbacje. – Na przykład w Orzeszu teren, gdzie pod ziemią znajduje się znane od lat duże złoże węgla, samorząd zarezerwował w planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę mieszkaniową. Oczywiście samorząd i mieszkańcy protestują przeciwko powstaniu kopalni. Na podstawie nowych przepisów kopalnia powstałaby mimo protestów – dodaje.

Schemat: Tak dziś przebiega procedura koncesyjna

1. Inwestor składa wniosek o koncesję na wydobywanie węgla kamiennego i brunatnego do ministra środowiska;

2. Minister środowiska uzgadnia wniosek koncesyjny z ministrem energii. Jest on też przekazywany do odpowiedniego wójta lub burmistrza, by sprawdzić, czy działalność przedsiębiorstwa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

3. W przypadku gdy wydobycie planowane jest np. z terenów zagrożonych powodzią lub zalaniem, wniosek koncesyjny musi być uzgodniony z odpowiednim urzędem odpowiedzialnym za utrzymanie wód;

4. Minister środowiska przekazuje decyzję o koncesji do Państwowego Instytutu Geologicznego, aby teren został wpisany do rejestru obszarów górniczych;

5. Minister przesyła dokumenty do PIG w ciągu 2 tygodni od dnia, kiedy decyzja o koncesji stanie się ostateczna (niemożliwe jest już odwołanie);

6. Po otrzymaniu od ministra kompletu dokumentów, instytut ma 14 dni na wpis do rejestru;

7. Informacje o wpisie są zamieszczane na mapach, które trafiają do inwestora, danego starosty lub marszałka, nadzoru górniczego oraz wójta (albo burmistrza lub prezydenta miasta), także w ciągu 14 dni;

8. Aby móc prowadzić prace na danym terenie, oprócz koncesji, inwestor musi ustanowić tzw. użytkowanie górnicze, czyli uzyskać prawo do korzystania z przestrzeni. W tym celu zawiera umowę użytkowania górniczego z ministrem środowiska. Jeśli o jedno złoże ubiega się kilka firm, organizowany jest przetarg;

9. Procedura koncesji trwa, według resortu, nie dłużej niż miesiąc, choć może się to przeciągnąć nawet do dwóch miesięcy.

Źródło: MŚ

UWAGA

Oprócz uzyskania koncesji, by wybudować kopalnię, inwestor musi uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach terenu i pozwolenie na budowę ©℗

Osobną kwestią, o której mówią prawnicy, będą problemy związane z odszkodowaniami, w przypadku wywłaszczeń pod inwestycję w strefie wydobycia węgla. – Załóżmy, że ktoś ma nieruchomość przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne i nagle okazuje się, że jakaś firma pod jego nieruchomością będzie wydobywać węgiel, co wiąże się np. z osunięciem gruntu. Nikt o zdrowych zmysłach nie zbuduje sobie domu w takim miejscu. Odszkodowanie jednak tego nie uwzględni, zrekompensowana będzie tylko tzw. rzeczywista szkoda, czyli różnica między wyceną nieruchomości dzisiaj i po zrealizowaniu inwestycji – tłumaczy Marcin Włodarski. Według niego Skarb Państwa za mało dziś płaci za wywłaszczenie. – Powinniśmy zerwać z dogmatem, że na wywłaszczeniu nie można nic zyskać. Odszkodowanie musi być słuszne, a nie rynkowe w pozytywnym, a nie jak obecnie negatywnym tego słowa znaczeniu – przekonuje. Jak to zrobić? Nasz rozmówca wskazuje, że można np. ustalać odszkodowania na dotychczasowych zasadach, ale dodatkowo dla każdej inwestycji ustanowić jeszcze jakiś mnożnik. – To nie jest wina tych osób, że mają nieruchomości nad złożem węgla – argumentuje prawnik. Jego zdaniem przy wyliczaniu odszkodowań trzeba też odróżnić inwestycje celu publicznego – takie jak droga, wodociąg czy linie energetyczne – od kopalń, na których przez 50 lat wydobycia będzie zarabiać konkretna spółka. I jest to tym bardziej zasadne, że inwestycje kopalniane są bardzo zyskowne.

Ważniejsze lobby górnicze niż przyroda

Jan Ruszkowski ze Związku Stowarzyszeń Polska Zielona Sieć uważa, że projekt PiS łamie prawo unijne, m.in. dyrektywę o oddziaływaniu na środowisko, i gdyby ustawa przeszła przez polski parlament, to groziłoby nam uruchomienie przez Komisję Europejską procedury o naruszenie unijnego prawa. – Przegłosowanie tego projektu byłoby bardzo niebezpieczne, gdyż zaburzyłby on konstytucyjny porządek prawny ze względu na nadanie nadzwyczajnej wagi arbitralnym decyzjom członka rządu (ministra środowiska) – mówi. Według eksperta decyzja ministra i rządu (w sprawie wykazu złóż strategicznych – red.) byłaby ponad aktami prawa miejscowego i wbrew zdrowemu rozsądkowi. – Byłaby bowiem wydawana przed rozpoczęciem takiej oceny i np. przed opracowaniem wariantów lokalizacyjnych dla inwestycji – wyjaśnia Ruszkowski. Dodaje, że w zależności od położenia złoża naruszone mogłyby zostać także inne unijne dyrektywy, np. dyrektywa ptasia, siedliskowa czy ramowa dyrektywa wodna.

Art. 42a projektu nowelizacji prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

Ust. 2. Złożami węgla brunatnego o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej są złoża węgla brunatnego o średniej miąższości pokładów większej niż 7 m, których eksploatacja jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa surowcowego państwa.

Ust. 3. Złożami węgla kamiennego o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej są złoża węgla kamiennego o charakterystyce określonej wyróżnikiem od 31 do 37 dla typów węgla kamiennego, określonych w normie PN-G-97002:2018-11, których eksploatacja jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa surowcowego państwa.

Ekolodzy nie mają wątpliwości, że projekt jest ukłonem w stronę lobby górniczego, które już i tak ma wyjątkową pozycję w naszym kraju. Nie wykluczają też, że jest to chwyt wyborczy dla zyskania przychylności górników. – Takie projekty jak ten cofają nasze prawo do XIX wieku – mówią. Ale nawet jeśli tak jest, to ich zdaniem nie zmienimy tego, że atutem polskiej gospodarki są bogate, największe w Europie złoża węgla.

– Jedno państwo ma złoża ropy naftowej, diamentów, pierwiastków rzadkich, a my w Polsce mamy złoża węgla. Powinniśmy je wykorzystywać – mówi dr Marcin Włodarski. Zaraz jednak dodaje, że wydobycie surowca nie może się odbywać w sposób zupełnie oderwany od realiów środowiska naturalnego. Zdaniem prawnika Polska, podobnie jak państwa Europy Zachodniej, powinna szybko wyeksploatować wyczerpujące się złoża węgla, a następnie zamknąć kopalnie i przestawić się na inne źródła energii. – Powinniśmy wypracować bardzo korzystne sposoby niwelowania szkód górniczych i przywracania terenów pokopalnianych środowisku naturalnemu – mówi prawnik. Dziś, jak stwierdza, po wyczerpaniu się złoża, inwestor niejako porzuca kopalnię, bo przestaje ona przynosić przychody, a generuje duże koszty. Państwowe spółki górnicze przekazują je do Spółki Restrukturyzacji Kopalń (SRK) powołanej do prowadzenia likwidacji kopalń. Potem niektóre z nich zostają zamienione w zbiorniki wodne. Tymczasem – jak wskazuje ekspert – można te tereny przywrócić naturze, czyli np. posadzić tam las, a z czasem przywrócić ten obszar do życia, nawet do wykorzystywania rolniczego w przyszłości.

opinie ekspertów

Zmarginalizowana rola włodarza

dr hab. Maciej J. Nowak radca prawny, profesor Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie

Analizowaną zmianę należy osadzić w szerszym kontekście, dotyczącym systemu gospodarki przestrzennej i roli poszczególnych podmiotów w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nowelizacja stanowi kolejny krok przy ograniczaniu samodzielności planistycznej gminy. Rola wójta/burmistrza/prezydenta miasta sprowadza się tu jedynie do niewiążącego formalnie opiniowania, a utworzenie obszaru specjalnego przeznaczenia w zakresie wydobycia węgla nie tylko jest niezależne od lokalnych aktów polityki przestrzennej, ale wręcz treść tych aktów determinuje. Najszerszym tego wyrazem jest wymóg dostosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do treści decyzji wyznaczającej taki obszar.

Rozumiejąc wagę kwestii związanych z wyznaczaniem obszarów wydobycia węgla, trzeba zastrzec, że rzecz jasna samodzielność planistyczna gminy nie może być pojmowana w sposób absolutny. Niemniej jednak wątpliwość dotyczy tego, czy zaproponowany tryb dostosowania aktów polityki przestrzennej do wydanej decyzji administracyjnej jest optymalny i czy nie lepsze byłyby tu szersze, systemowe rozwiązania.

Warto zwrócić uwagę na art. 42k ust. 7 analizowanego projektu. Zgodnie z nim: „do czasu wprowadzenia obszaru specjalnego przeznaczenia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie w jakim są one sprzeczne z decyzją o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia”. Wydaje się, że powyższe wyłączenie stosowania studium i planów miejscowych będzie w praktyce sprawiać pewne wątpliwości. Po pierwsze studium i plan miejscowy pod względem zakresu, funkcji i skutków wzajemnie mocno się różnią. Po drugie już w obecnie obowiązujących przepisach dotyczących planowania przestrzennego występuje wiele wątpliwości odnośnie do zakresów poszczególnych aktów i ich wzajemnych relacji. Powołany wyżej przepis może pogłębiać te tendencje, generując pytania, które części aktów planistycznych są na danym etapie „wyłączone ze stosowania”.©℗

Opr. ZJ

Uznaniowa decyzja może uderzyć w prywatnych inwestorów

Dominik Gajewski ekspert Konfederacji Lewiatan

Projekt znacząco negatywnie oddziałuje na inwestorów, którzy zainwestowali znaczne środki finansowe w rozpoznanie złóż węgla, potem w ich udokumentowanie, uzyskanie prawa do informacji geologicznej, prawa do użytkowania górniczego, prawa do nieruchomości gruntowych i decyzji oraz umów niezbędnych do starania się o koncesję na wydobywanie węgla.

Konstrukcja wprowadzanej do systemu prawa, całkowicie uznaniowej, decyzji o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia w zakresie wydobywania węgla kamiennego lub węgla brunatnego ze złóż o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej może doprowadzić do pozbycia się prywatnych inwestorów. (…)

Dodatkowy wymóg uzyskania decyzji o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia jest niespójny z dotychczasowymi regulacjami dotyczącymi uzyskiwania koncesji, stanowiąc nieuzasadniony dodatkowy wymóg. Aby uzyskać taką decyzję, należałoby złożyć wniosek podobny do wniosku o koncesję, co jest zbytecznym dublowaniem się wniosków tożsamych w treści. ©℗

Osobną kwestią jest to, że SRK najpierw stara się utrzymać przemysłowy charakter terenu, próbuje go wydzierżawić lub sprzedać, więc de facto samorząd traci kontrolę nad takimi terenami na długie lata, a nie tylko na czas funkcjonowania kopalni. – Po wyczerpaniu złoża gmina w ogóle nie jest w dobrej sytuacji. Traci wpływy z podatków i nie może zdecydować o przyszłości tych obszarów – mówi Marcin Włodarski.

Jego zdaniem samorządy powinny mieć większy udział w podatku od kopalń w trakcie ich funkcjonowania (teraz 6,71 proc. wpływów z podatku dochodowego), a po zakończeniu działalności wydobywczej otrzymać środki ze specjalnie utworzonego funduszu solidarnościowego dla rozwoju gmin górniczych i na pokrycie kosztów dodatkowej rekultywacji terenów kopalnianych. – To bardzo dobrze działa na Zachodzie, gdzie zakłady dofinansowują np. infrastrukturę, edukację, służbę zdrowia na danym terenie – mówi ekspert. Tymczasem u nas, dodaje, cały czas jest kolizja interesów: z jednej strony państwo i firmy górnicze (głównie państwowe), które chcą jak najszybciej wydobywać węgiel, z drugiej strony – mieszkańcy terenów górniczych i samorządy. – Jedynym sposobem pogodzenia ich interesów jest opracowanie takich regulacji, które spowodują, że rozpoczęcie inwestycji górniczej będzie zastrzykiem finansowym dla lokalnej społeczności – uważa Marcin Włodarski.

Gminy czują się wykluczone

Projekt nowelizacji wywołał ostry protest środowiska samorządowego – zarówno organizacji samorządowych, jak i samych włodarzy górniczych miast. Główny zarzut dotyczy nowego typu postępowania, czyli procedury wydawania decyzji o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia

– Projekt wprowadza niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa zasady uprzywilejowania jednej grupy podmiotów – przedsiębiorstw górniczych – w stosunku do mieszkańców oraz innych przedsiębiorców, właścicieli nieruchomości, pod którymi zlokalizowane są zasoby węgla brunatnego i kamiennego – ocenił Związek Miast Polskich (ZMP).

Podobnie uznał Związek Powiatów Polskich. „Nie może być tak, że omawiana regulacja uwzględnia tylko interes surowcowy państwa czy potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego. To bez wątpienia ważne racje. Niemniej nie można nie dostrzegać interesów wspólnot lokalnych czy pojedynczych obywateli, których otoczenie na wiele lat zmienia się praktycznie nie do poznania” – czytamy w opinii ZPP. Według przedstawicieli tej organizacji, zamiast tworzyć odrębną, bardzo daleko idącą regulację, należałoby się przyjrzeć procedurom, które wydłużają postępowania koncesyjne, i ewentualnie je zmodyfikować przy poszanowaniu praw wszystkich zainteresowanych stron. „Powszechnie bowiem się przyjmuje, że w legislacji należy posługiwać się skalpelem, a nie siekierą” – pisze ZPP.

Samorządowcy uważają, że propozycje PiS burzą ustanowiony porządek prawny i przestrzenny w miastach, a także przewidywalność inwestycyjną, a tym samym podważają zasadę zaufania do państwa. Przy czym główny zarzut dotyczy nowego typu postępowania, czyli procedury wydawania decyzji o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia. Według ZMP wyprzedzałoby ono zarówno postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i same postępowanie koncesyjne. Związek wskazuje też na art. 42c ust. 2 projektu, gdzie zawężono katalog stron postępowania o utworzeniu takiego specobszaru do podmiotu zainteresowanego uzyskaniem koncesji na wydobywanie węgla kamiennego lub węgla brunatnego do przedsię biorcy górniczego. „Nie jest natomiast brany pod uwagę interes pozostałych podmiotów, które mogą być dotknięte skutkami wprowadzenia obszaru specjalnego przeznaczenia, np. właścicieli nieruchomości” – stwierdza ZMP. A to oznacza, jak mówią samorządowcy, że w projekcie chodzi o wykluczenie ich z procesu postępowania koncesyjnego.

Zgodnie z art. 42m ust. 2 projektu ustawy, wójt, burmistrz, prezydent miasta nie będa jak dotychczas wyrażali stanowiska w formie uzgodnienia projektu koncesji. W zamian, zgodnie z art. 42c ust. 3 projektu, samorządom zaproponowano najsłabszą formę współdziałania, jaką jest wyrażenie opinii w terminie 14 dni w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia. „Należy zaznaczyć, że w takim przypadku organ wydający decyzję nie jest związany treścią opinii i może wydać decyzję sprzeczną ze stanowiskiem samorządu” – zwracają uwagę przedstawiciele ZMP.

Dalej art. 42k ust. 7 projektu przewiduje, że do czasu wprowadzenia specobszaru nie stosuje się miejscowego planu zagospodarowania lub studium uwarunkowań w zakresie, w jakim są one sprzeczne z decyzją o utworzeniu tego obszaru. Zdaniem związku oznacza to, że decyzja o utworzeniu obszaru specjalnego przeznaczenia wyłącza obowiązujące prawo miejscowe, jakim są dokumenty planistyczne.

Kolejny zarzut dotyczy tego, że opracowując zmiany w prawie geologicznym, pominięto także tryb postępowania przewidzianego dla zmiany aktów prawa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mówiąc inaczej – to minister, ustanawiając obszar specjalnego przeznaczenia, ma ustalać, czy teren objęty wnioskiem jest zgodny z racjonalnym zagospodarowaniem danego złoża. Nie jest przy tym brane pod uwagę racjonalne gospodarowanie przestrzenią miasta. Tymczasem jeśli projekt zostanie przegłosowany i nowela wejdzie w życie, decyzja ministra będzie podlegała natychmiastowemu wykonaniu, a JST będą musiały uwzględnić ją w studiach uwarunkowania rozwoju oraz planach zagospodarowania przestrzennego. I nie będzie od tego odwołania. Miasta i gminy będą bowiem musiały wyznaczyć miejsce pod wydobycie, a jeśli tego nie zrobią, uczyni to wojewoda.

Projekt noweli omawiany był także na posiedzeniu zarządu ZMP w Inowrocławiu. „Przedstawiciele miast zrzeszonych w ZMP zwracali uwagę, że w kontekście podwyżek cen prądu przepisy te są szczególnie niebezpieczne. Obawy samorządowców są tym większe, że zmiana ustawy ma dotyczyć złóż, których katalog zostanie dopiero ujawniony w przyszłości w rozporządzeniu Rady Ministrów. W ich opinii zwiększa się też poważnie ryzyko wystąpienia szkód górniczych, np. przez lokowanie kopalni bez odpowiednich ekspertyz pod nowo wybudowanymi domami” – czytamy w relacji z tego posiedzenia, która zaostała opublikowanaprzez ZMP.

Zarówno Związek Miast Polskich, jak i Związek Powiatów Polskich krytykują sposób procedowania projektu. Został on złożony jako inicjatywa poselska, czego konsekwencją jest to, że nie musi on przechodzić przez proces konsultacji społecznych czy zostać rozpatrzony przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego (a tak by było, gdyby był zgłoszony jako projekt rządowy).

Opór na Śląsku

Najwięcej obaw mają samorządowcy ze Śląska, którzy wskazują, że konsekwencją przyjęcia noweli będzie to, iż mieszkańcy tamtejszych miast i gmin stracą jakikolwiek wpływ na to, gdzie wydobywany będzie węgiel. – Zagrożone są nie tylko tereny obecnie zamieszkałe. Decyzją ministra zmieniane mają być plany zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że właściciele działek położonych na obszarach specjalnego przeznaczenia muszą liczyć się ze znacznym spadkiem ich wartości, a o ewentualne odszkodowanie z tego tytułu będą musieli występować do przedsiębiorcy górniczego. Możliwość takiej ingerencji w plan miejscowy będzie zniechęcać przedsiębiorców do lokowania nowych inwestycji w naszym regionie, znacząco podnosząc ryzyko wiążące się z takimi planami – informuje nas Urząd Miejski w Gliwicach.

pytania do eksperta

Konstrukcja projektu zbliżona do specustawy

Janusz Buszkowski, prawnik Fundacji ClientEarth Prawnicy dla Ziemi

Czy samorządy stracą na proponowanych przez posłów rozwiązaniach?

Projekt wkracza w zakres spraw właściwych co do zasady samorządowi. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym sprawy ładu przestrzennego należą do zadań własnych gminy. Potwierdza to art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym prowadzenie i kształtowanie polityki przestrzennej gminy stanowią zadania własne w gminy. Nie jest to co prawda władza absolutna, ale to uprawnienie JST jest ważnym elementem realizacji idei decentralizacji władz publicznych. W tym kontekście nie będzie przesadą stwierdzenie, że projekt nowelizacji przewiduje rozwiązania, które odbierają władztwo gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego w odniesieniu do inwestycji niezwykle mocno ingerujących w życie społeczności lokalnej, krajobraz lokalny oraz stan środowiska naturalnego. W razie kolizji z aktami planistycznymi inwestycje wydobywcze będą miały bezwzględne pierwszeństwo. System planowania przestrzennego opiera się na partycypacji społecznej i ważeniu różnych interesów. Tymczasem procedowana nowelizacja daje bezwzględny prymat „bezpieczeństwu surowcowemu państwa”, pomijając całkowicie prawo gminy do kształtowania ładu przestrzennego, prawa i interesy społeczności lokalnych oraz właścicieli nieruchomości, a także interes ochrony środowiska. Pozbawi też społeczność lokalną ważnych i skutecznych instrumentów sprzeciwu wobec inwestycji bezpośrednio wpływających na jej niezakłócone funkcjonowanie.

Czy obszary specjalnego przeznaczenia pod określone inwestycje to coś nowego w polskiej legislacji?

Konstrukcja projektu zbliżona jest do innych „specustaw”. Wyjątkowo jednak silne jest dążenie do centralizacji procesu decyzyjnego w zakresie wydobycia węgla. Każda interwencja ustawodawcza o charakterze specustawy powoduje znaczące ograniczenia prawa do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, które zawsze budzą wątpliwości co do ich zgodności z takimi zasadami wynikającymi z konstytucji i kodeksu postępowania administracyjnego, jak np.: zasada udziału strony w postępowaniu, prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i obywatela, prawa do sądu, ochrony prawa własności. Do tego dochodzą istotne wątpliwości co do zgodności tego projektu z prawem międzynarodowym i unijnym, a w szczególności z konwencją z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, dyrektywą w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne oraz dyrektywą w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko.

Jak takie plany mają się do rozwoju OZE w Polsce?

Projekt ustawy rzecz jasna nie odnosi się do OZE. Pośrednio może jednak wpłynąć na te inwestycje. Ułatwienia co do realizacji przedsięwzięć jednego rodzaju w sektorze energetyki mogą wpłynąć na inne, niekorzystające z takiego ułatwienia. Uwagę zwraca to, że procedowany projekt rządzi się odmienną logiką niż ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tzw. ustawa antywiatrakowa). Projekt specustawy ogranicza wpływ społeczności lokalnych na powstające na ich terenie kopanie i znacząco zmniejsza ochronę prawną tych społeczności. Z kolei ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych miała, zgodnie z jej uzasadnieniem, chronić społeczność lokalną, której wpływ na powstanie elektrowni wiatrowych uznano za zbyt mały. Przypominam, że ta druga ustawa przewiduje, że lokalizacja i budowa elektrowni wiatrowych możliwa jest wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pod warunkiem zachowania minimalnej odległości pomiędzy tą elektrownią a zabudowaniami mieszkalnymi, ustalonej jako dziesięciokrotność całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej.©℗

Rozmawiała Julita Żylińska

Zygmunt Frankiewicz, prezydent tego miasta i jednocześnie szef Związku Miast Polskich (a także kandydat KO do Senatu), wskazuje, że w uzasadnieniu projektu zmiany prawa górniczego składający go posłowie PiS napisali, że ma on na celu usunięcie przeszkód prawnych komplikujących realizację inwestycji polegającej na wydobyciu węgla. – Trzeba powiedzieć wprost, że te przeszkody to np. plany miejscowe, które chronią własność i interesy mieszkańców oraz inwestorów z innych branż – mówi. Dodaje, że obecne przepisy zapewniają równowagę między pozycją mieszkańców i reprezentujących ich samorządów a przedsiębiorstwami górniczymi. A na ich podstawie możliwa jest dobra współpraca. Prezydentowi Gliwic wtórują inni włodarze, choćby Leszek Żogała, wójt gminy Gierałtowice. – Jesteśmy klasyczną gminą górniczą. Eksploatacja węgla trwa na naszym terenie od 100 lat. Wiąże się to oczywiście ze szkodami górniczymi. Niektóre miejsca na terenie naszej gminy obniżyły się o ponad 20 metrów. Ale nauczyliśmy się żyć z tym sąsiedztwem. Relacje z kopalniami bywają trudne, ale potrafimy dochodzić do porozumienia – mówił na niedawnej konferencji prasowej, która była poświęcona projektowi noweli.

Według Żogały dla mieszkańców najważniejsze jest, by prawo pozwalało na szybkie usuwanie szkód górniczych, a tak dzieje się wszędzie tam, gdzie gmina wypracowuje kompromisy bezpośrednio z kopalnią. Tam zaś, gdzie decyzja zależy od władz centralnych, problemy są niezałatwiane miesiącami. – Dlatego obawiamy się nowego prawa górniczego. (…) Nie chcemy, żeby odbierano nam to pole do kompromisu, wzajemnego porozumienia i współpracy na poziomie gminy. Obawiam się, że wszelkie regulacje, które przenoszą decyzje wyżej, są ze szkodą dla mieszkańców naszej gminy – ocenił wójt.

O dobrej, bezpośredniej współpracy z kopalniami mówiła także prezydent Rudy Śląskiej Grażyna Dziedzic. Podkreślała, że do tej pory strony uzgadniały wspólnie eksploatację nowych złóż, a uwagi miasta, które opiniowało plany inwestora, były (i nadal są) brane pod uwagę. – Musimy pamiętać, że Ruda Śląska to przede wszystkim zabudowa wielorodzinna, która jest wyjątkowo narażona na szkody górnicze. Chcemy, aby nasze miasto harmonijnie się rozwijało, żeby szanowane były prawa każdej strony. Niestety proponowane zmiany w prawie zaburzają równowagę między interesami kopalni i mieszkańców – uznała prezydent Dziedzic.

Prace idą szybko, ale wątpliwości narastają

Sprawa kontrowersyjnego projektu najwyraźniej staje się coraz bardziej problematyczna nawet dla działaczy PiS. Swój podpis poparcia pod nim niedawno wycofał jeden z posłów partii rządzącej Czesław Sobierajski. – Nie jestem współautorem tego projektu, proszę rozmawiać z ministrem Gawędą – uciął momentalnie rozmowę, gdy usłyszał pytanie o powody wycofania podpisu pod projektem.

– Widocznie doszły do niego argumenty strony samorządowej – ma nadzieję Andrzej Porawski z ZMP. I odbiera to jako szansę na wycofanie tego projektu. Czy tak będzie? To okaże się już niebawem – na 14 października zaplanowane jest bowiem posiedzenie sejmowej komisji ochrony środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa oraz pierwsze czytanie projektu. Do tego czasu oficjalnych komentarzy ze strony rządu raczej nie będzie. Na razie, jak wspominaliśmy wyżej, propozycji grupy posłów PiS nie chce komentować ani ministerstwo energii, ani resort środowiska. – Nowelizacja ustawy prawo geologiczne i górnicze procedowana jest z przedłożenia poselskiego, co oznacza, że ME nie brało udziału w tworzeniu ani opiniowaniu przepisów nowelizacji. Zmiany w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze opiniowane są zgodnie z podziałem kompetencji przez Ministerstwo Środowiska – napisało nam Ministerstwo Energii. Wywołane do odpowiedzi MŚ odpowiedziało podobnie, choć rzecznik prasowy resortu Aleksander Brzózka przyznał, że minister w najbliższym czasie planuje przedstawić projekt stanowiska rządu wobec tej propozycji.©℗

Złoża dobrze znane, ale czy do wydobycia?