Czy nowa ustawa – Prawo geologiczne i górnicze, która wchodzi w życie z początkiem 2012 r. ułatwi, czy też utrudni zagospodarowanie gazu łupkowego?

Ustawa była pisana na potrzeby gazu łupkowego. Wprowadza nowy mechanizm udzielania koncesji na poszukiwanie złóż węglowodorów, który budzi wątpliwości i wymaga sprawdzenia w praktyce. Obawy budzi także ściślejsze powiązanie procesu koncesjonowania wydobycia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prace nad tym aktem prawnym trwały kilkadziesiąt miesięcy. W tym czasie wybuchła „gorączka gazu łupkowego”, która zmieniła sposób postrzegania możliwości wydobycia gazu ziemnego w Polsce. Twórcy tej ustawy nie zdecydowali się na stworzenie odrębnej regulacji dotyczącej poszukiwania i wydobywania ropy naftowej i gazu ziemnego, ani specjalnej ustawy dotyczącej gazu łupkowego, co było ostatnio postulowane. To jest nierealne, by w kraju o rozwiniętym systemie prawnym w jednej ustawie uregulować wszystkie kwestie dotyczące poszukiwania i eksploatacji węglowodorów, w tym np. planowanie przestrzenne, podatek dochodowy czy ochronę gruntów rolnych. Przyszła specustawa, o ile powstanie, może będzie wycinkowo regulować pewne kwestie i nie powinna aspirować do roli „kodeksu węglowodorowego”.
>>> Czytaj też: Ropa łupkowa w Polsce: koncerny coraz bliżej wydobywania surowca ze skał
Czy znalezienie złóż gazu łupkowego oznacza pewny zysk?
Zysk może się pojawić na etapie wydobywania, tj. po odkryciu i odpowiednim udokumentowaniu złóż. Jest to działalność wymagająca nakładów inwestycyjnych rzędu co najmniej kilkudziesięciu milionów złotych na obszar koncesyjny. Koszt otworu pionowego bez szczelinowania hydraulicznego to ok. 10–20 mln zł, koszt otworu ze szczelinowaniem to zwykle powyżej 30 mln zł, a może być znacznie wyższy przy większych głębokościach wiercenia i wykonaniu dłuższego odcinka poziomego. Udokumentowanie złoża wymagane do uzyskania koncesji na wydobywanie może wymagać co najmniej kilku otworów oraz wykonania badań sejsmicznych, analiz laboratoryjnych itp. Przedsiębiorcy chcieliby mieć gwarancje prawne, że będą mogli eksploatować odkryte złoża. W tym zakresie nowa ustawa nie wprowadza większych zmian w stosunku do obecnie obowiązującej ustawy z 4 lutego 1994 r. Obowiązujące rozwiązania tylko po części wychodzą naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców. Podmiotom, które rozpoznały i udokumentowały złoże kopaliny dają roszczenie o ustanowienie użytkowania górniczego na wydobywanie „z pierwszeństwem przed innymi”. Nowa ustawa wydłuża z 2 do 5 lat (od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża) termin na zgłoszenie takiego roszczenia.
>>> Zobacz też: The Economist: Gaz łupkowy w Polsce – drugiej Norwegii nie będzie
Czy regulacje nowej ustawy są korzystne dla przedsiębiorców?
Nie dają żadnych gwarancji co do warunków ekonomicznych wydobywania gazu. Umowa o ustanowieniu użytkowania górniczego jest zwykłym kontraktem cywilnoprawnym między Skarbem Państwa a przedsiębiorcą. Organ koncesyjny może z dużą swobodą określić warunki takiej umowy, m.in. wysokość oraz zasady naliczania i wnoszenia opłaty za użytkowanie górnicze, a także okres, na jaki będzie ono udzielone. Minimalny okres koncesji, a w konsekwencji też użytkowania górniczego, wynosi 3 lata. To dla przedsiębiorcy inwestującego setki milionów złotych w poszukiwanie i udostępnianie złóż niewystarczający okres. Dotychczasowa praktyka koncesjonowania wydobycia była dla nich korzystna. Teraz pod względem prawnym nie ma żadnej pewności jak będzie dalej.
W jakim stopniu nowe przepisy zabezpieczają interes państwa?
Jeśli chodzi o interes finansowy, nowe przepisy nie wprowadzają istotnych zmian. Nie traktują gazu łupkowego jako odrębnej kategorii prawnej, innej niż gaz ziemny. W dotychczasowej praktyce opłaty za użytkowanie górnicze na wydobywanie są niskie i nie wpływają znacząco na ekonomikę przedsięwzięcia. Również opłaty eksploatacyjne stanowią niewielki ułamek ceny rynkowej gazu. Taka polityka była zrozumiała wobec nikłego do niedawna zainteresowania zagranicznych firm poszukiwawczych Polską i chęci łagodzenia wzrostu cen gazu importowanego wydobyciem krajowym. Obecnie można się spodziewać, że rząd będzie dążył do istotnego zwiększenia tych obciążeń. Dla przedsiębiorców pocieszające jest to, że zmianę polityki w zakresie opłat trzeba będzie dobrze uzasadnić i stosować jednolicie w całym sektorze, by nie dawać podstaw do zarzutów o dyskryminacji.
Jaka jest rola samorządów w poszukiwaniach i eksploatacji gazu łupkowego?
Uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny będzie wymagało uzgodnień z wójtem (burmistrzem, prezydentem) gminy, na której terenie ma być prowadzona działalność. Zakończą się one powodzeniem, pod warunkiem że wydobywanie kopaliny nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu – nie naruszy sposobu wykorzystania nieruchomości określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W praktyce będzie to często oznaczało konieczność uchwalenia zmian planu miejscowego lub studium uwarunkowań przed uzyskaniem koncesji, co jest procesem długotrwałym i zależnym od woli organów gminy. Przedsiębiorcy mogą jedynie mieć nadzieję, że gmina będzie zainteresowana takimi zmianami z uwagi na spodziewane wpływy z opłat eksploatacyjnych (z których 60 proc. trafia do gminy) i podatku od nieruchomości. Gmina już wcześniej może zablokować poszukiwanie lub wydobywanie gazu, odmawiając uzgodnień lub wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, która jest niezbędna do uzyskania koncesji.
A co będą mieli do powiedzenia prywatni właściciele gruntów?
Wydobywanie kopalin będzie wymagało uzyskania praw do nieruchomości. Większość potrzebnych gruntów rzeczywiście należy do prywatnych właścicieli, z którymi trzeba się porozumieć na temat zasad korzystania z działek. Zazwyczaj na etapie poszukiwania potrzebne są umowy dzierżawy obejmujące także potencjalny okres eksploatacji lub dające przedsiębiorcy możliwość przedłużenia dzierżawy na czas eksploatacji, na ustalonych z góry warunkach. Z dotychczasowych doświadczeń wynika, że niekiedy zapewnienie dostępu do nieruchomości w drodze kontraktowej, na rozsądnych ekonomicznie warunkach, graniczy z niemożliwością. Trudności w pozyskaniu gruntów mogą stanowić barierę dla zwiększenia wydobycia gazu w Polsce. Wprawdzie nowa ustawa rozszerza możliwości uzyskania gruntów na drodze sądowej – przedsiębiorca mający koncesję na wydobywanie uzyskuje dodatkowe roszczenie do właściciela o wykup nieruchomości niezbędnej do swojej działalności. Jednak droga sądowa może oznaczać uwikłanie się w długoletni proces, którego wynik nie jest z góry pewny.
>>> Czytaj też: Lubelskie: Mieszkańcy buntują się przeciw koncernom szukającym gazu z łupków
Lepszy dostęp do gruntów zapewniłoby wykorzystanie szczególnych środków prawnoadministracyjnych, które umożliwiają niemal natychmiastowe korzystanie z nieruchomości, przy zachowaniu prawa właściciela do słusznego odszkodowania. Jednak zastosowanie takich samych mechanizmów jak te zawarte w specustawach (np. drogowej, czy dotyczącej budowy terminalu LNG w Świnoujściu) raczej nie będzie możliwe, gdyż niecelowe byłoby definitywne wywłaszczenie gruntów na rzecz Skarbu Państwa lub gminy.
Tomasz Minkiewicz, partner w departamencie energetyki i projektów infrastrukturalnych CMS Cameron McKenna