Stworzone 80 lat temu instytucje działają do dziś, ale postawione przed nimi obecnie wyzwania są węzłowe. Polska, której znaczenie w obu organizacjach istotnie wzrosło w ostatnich latach, może mieć wpływ na ich dalszą ewolucję i wzmocnienie.
Od czasu powstania BŚ i MFW świat zmienił się diametralnie. Skończyła się zimna wojna, gospodarka stała się globalna, a środek jej ciężkości przesunął się w kierunku Azji i Pacyfiku. Ważne stały się zmiany technologiczne i klimatyczne. Agresja Rosji przeciw Ukrainie postawiła pod znakiem zapytania międzynarodowy porządek i bezpieczeństwo, z konsekwencjami dla gospodarki światowej, globalnych finansów i rozwoju międzynarodowego.
MFW i BŚ, jako komplementarne filary powojennego porządku, są często traktowane łącznie jako tzw. instytucje z Bretton Woods. Łączy je zbliżony model zarządzania i wspólne spotkania na najwyższym szczeblu dwa razy do roku. Różnią się jednak one mandatem i profilem działalności. MFW dostarcza krajom pomoc finansową w celu przywrócenia równowagi makroekonomicznej oraz przeciwdziałania kryzysom gospodarczym, strzeże stabilności globalnego systemu finansowego, udziela pomocy eksperckiej w zakresie finansów. BŚ to globalny bank rozwoju, finansujący projekty i programy pomocowe od zdrowia przez edukację i ochronę środowiska po infrastrukturę. Obie instytucje wdrażają wspólne instrumenty, np. przeprowadzają analizy zdolności obsługi zadłużenia państw (Debt Sustainability Framework). Od pozostałych regionalnych banków rozwoju odróżnia BŚ możliwość realizowania działań z MFW i dostęp do ekspertyz Funduszu.
Pandemia COVID-19 oraz wojna w Ukrainie zadały cios temu, o co przez lata zabiegały obie instytucje. Chodzi o zrównoważony rozwój gospodarki, handlu i inwestycji, nieskrępowaną swobodę zawierania transakcji i rozliczeń, stopniowe ograniczanie skali ubóstwa i zapewnienie wszystkim dostępu do globalnych dóbr publicznych (takich jak zdrowie, czyste środowisko naturalne czy korzystny klimat). Oglądając zdjęcia z Charkowa czy Mariupola, trudno oprzeć się wrażeniu, że cofamy się do czasów, gdy Europę trzeba było odbudowywać z ruin, a między Wschodem a Zachodem trwała zimna wojna.
Globalne instytucje powołane do czuwania nad stabilnością ładu gospodarczego i wspierające rozwój są obecnie potrzebne jak nigdy przedtem. Adekwatność ich działania zależy od trzech czynników: 1) skuteczności obu instytucji w rozwiązywaniu bieżących problemów; 2) ich reprezentatywności, co zasadniczo sprowadza się do dawania krajom, zwłaszcza dużym i rozwijającym się, poczucia „sprawczości” i „wpływu” na globalny porządek gospodarczy; wreszcie 3) ich postrzegania wśród elit politycznych i społeczeństw, przede wszystkim krajów rozwijających się i tzw. rynków wschodzących.
Zachód, mający dziś zaledwie kilkunastoprocentowy udział w globalnej populacji, wciąż dominuje w BŚ i MFW, i trudno mu z tej dominacji zrezygnować. To właśnie niemożność uzyskania przez Chiny większego wpływu na instytucje z Bretton Woods legła u podstaw utworzenia Azjatyckiego Banku Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB). Jak zauważył były zastępca Sekretarza Generalnego ONZ Mark Malloch Brown, głosowanie ws. Ukrainy w Zgromadzeniu Ogólnym pokazało, że wśród krajów o niskich i średnich dochodach jest wola działania, ale też przekonanie, że ich problemy są ignorowane i że system międzynarodowy nadal działa według zasad formułowanych przez państwa najbogatsze.
Ważne jest też postrzeganie BŚ i MFW przez zwykłych obywateli, zwłaszcza w krajach rozwijających się, w których obie instytucje kojarzone są często z biurokracją, skomplikowanymi procedurami, wszystkowiedzącymi ekspertami, nietrafionymi programami pomocowymi i dostosowawczymi. Wsparcie finansowe czy analityczne BŚ i MFW jest postrzegane jako zbyt drogie, niekonkurencyjne wobec oferowanego przez inne podmioty, np. prywatne. Stąd w obu instytucjach refleksje o konieczności skuteczniejszej realizacji programów pomocowych, a także lepszej promocji pozytywnych efektów podejmowanych działań.
Testem dla przyszłości obu instytucji będzie ich odpowiedź na bieżące wyzwania gospodarcze i finansowe, a szczególnie kwestia przezwyciężenia obecnych kryzysów. Działania będą realizowane w skrajnie nieprzyjaznych warunkach wojny w Ukrainie i polaryzacji politycznej utrudniającej konsensus w kluczowych dla świata sprawach.
W tych okolicznościach nikogo nie stać ani na paraliż BŚ i MFW, ani na ich gruntowną przebudowę. Świat potrzebuje obu instytucji tu i teraz, aby pilnie rozwiązać wiele problemów. Po stronie BŚ to rosnące ubóstwo i głód, zmiany klimatyczne i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, rosnące nierówności, niski poziom produktywności wielu gospodarek, starzenie się niektórych społeczeństw przy jednoczesnej eksplozji demograficznej innych itd. Po stronie MFW to rosnąca inflacja w wyniku rosnących cen surowców i żywności, podnoszone stopy proc., rosnące zadłużenie, także to ukryte, nielegalne odpływy finansowe z krajów rozwijających się, rozwój kryptowalut i sektora fintech oraz związane z tym zagrożenia. Dla obu instytucji wyzwaniem będzie dostosowanie polityki gospodarczej do sytuacji, w której rosnące wydatki na bezpieczeństwo i obronę ograniczać będą możliwość finansowania coraz większych potrzeb socjalnych i rozwojowych. Szczególnie trudna może być: sytuacja w państwach niestabilnych, ogarniętych konfliktami i przemocą, z presją migracyjną, rwące się łańcuchy dostaw, a także polaryzacja majątkowa społeczeństw i kiełkujące zjawiska populizmu i frustracji. Na to wszystko nałoży się konieczność mobilizacji środków na odbudowę gospodarki Ukrainy, podobnie jak Syrii, Jemenu i jeszcze paru innych krajów.
W przypadku Ukrainy BŚ i MFW bardzo szybko uruchomiły fundusze na wsparcie. Już 7 marca 2022 r. Rada Dyrektorów Wykonawczych BŚ zatwierdziła dodatkowe finansowanie na 489 mln dol., a 9 marca 2022 r. Rada Wykonawcza MFW zatwierdziła wypłatę 1,4 mld dol. finansowania kryzysowego w ramach Instrumentu Szybkiego Finansowania. Zapowiadane są kolejne pakiety pomocowe. Przy BŚ powołano fundusz powierniczy do gromadzenia środków pochodzących od donatorów. Trzeba połączyć pomoc finansową, humanitarną i rozwojową oraz doświadczenia obu instytucji, żeby zaplanować odbudowę ukraińskiej gospodarki, a zwłaszcza infrastruktury.
Nie jest potrzebny nowy Bretton Woods, bardzo jednak potrzeba silnego, skutecznego i odpowiednio dofinansowanego systemu instytucji wielostronnych, współpracujących ze sobą i z innymi podmiotami, których jednym z filarów powinny być sprawnie zarządzane, skutecznie działające BŚ i MFW. Motywem ich działań powinno być wzmacnianie odporności krajów na skutki występowania wielu kryzysów jednocześnie, w tym zwłaszcza ukraińskiego, który zdominował pozostałe, bynajmniej ich nie eliminując, a tylko czasowo spychając z ekranów telewizorów czy smartfonów. Odesłanie do lamusa przyjętej w 2015 r. Agendy 2030 na rzecz Zrównoważonego Rozwoju byłoby nierozsądne, choć jej realizacja w świecie po 24 lutego 2022 r. może być trudniejsza, niż wcześniej przypuszczano.
Obie instytucje, ale przede wszystkim BŚ, staną przed wyborami: przekazywać pomoc finansową czy raczej wpływać na zakresy polityk społeczno-gospodarczych i transferować wiedzę? Wspierać inwestycje publiczne czy prywatne? Koncentrować się na pomocy dla poszczególnych krajów czy na finansowaniu globalnych dóbr publicznych? Angażować się w pomoc rozwojową czy również humanitarną?
BŚ i MFW mają fundamentalną rolę do odegrania w zasypywaniu tego, co eksperci ONZ w tegorocznym raporcie nt. finansowania rozwoju nazywają „wielką luką finansową” pomiędzy krajami bogatymi a biednymi. Obie instytucje powinny skupić się na udzielaniu szybkiej pomocy finansowej bez zbędnych ograniczeń formalno-prawnych, na współpracy z kapitałem prywatnym oraz przekształcaniu globalnych oszczędności w finanse rozwojowe poprzez angażowanie inwestorów instytucjonalnych. Celem jest podtrzymanie wzrostu przy jednoczesnym ograniczaniu nierówności i zadłużenia, co nie jest możliwe bez zaangażowania sektora prywatnego. Działalność BŚ powinna w większym stopniu koncentrować się na promowaniu inwestycji i ograniczaniu ryzyka niż na bezpośrednim pożyczaniu. Niebagatelną rolę odgrywa tu globalne oddziaływanie tych instytucji na kraje członkowskie (tzw. convening power). Bezpośrednie wsparcie finansowe powinno być udzielane tylko dla spraw, których nie da się rozwiązać np. przez zmiany prawno-instytucjonalne lub zaangażowanie sektora prywatnego. Priorytetowo powinny być traktowane sprawy ekologii i cyfryzacji. Środki bezzwrotne i koncesyjne powinny być kierowane głównie do krajów niestabilnych, o niskich dochodach, ze słabymi instytucjami, żeby budować odporność poprzez m.in. tworzenie solidnych systemów finansowych, podatkowych i socjalnych oraz ograniczanie ułomności rynku. Warto pamiętać, że przewaga komparatywna BŚ i MFW polega w dużym stopniu na pomocy eksperckiej i przekształcaniu ogólnej wiedzy w rozwiązania dostosowane do potrzeb poszczególnych krajów i konkretnych sytuacji.
Agenda obu instytucji będzie zdominowana tematami, które są ważne dla Polski i w których polski rząd i Narodowy Bank Polski mają wiedzę ekspercką. Po stronie MFW będą to polityka makroekonomiczna, stabilność finansowa, międzynarodowy ład walutowy. Po stronie BŚ: walka z ubóstwem i nierównościami społecznymi, dostęp do globalnych dóbr publicznych, migracje, rozwój rynków pracy, bezpieczeństwo energetyczne. Dla obu instytucji istotna będzie mobilizacja środków na odbudowę gospodarki Ukrainy. Polskie instytucje publiczne mają wiedzę i doświadczenie, które pozwolą współkształtować agendę działań zgodnie z interesami rozwojowymi Polski.
NBP jest najważniejszą instytucją w kraju współpracującą z BŚ. Prezes NBP jest jednocześnie przedstawicielem Polski w Banku. NBP współkształtuje też polską politykę na forum MFW, gdzie wiceprezes banku centralnego – Pierwszy Zastępca Prezesa NBP – pełni funkcję Zastępcy przedstawiciela Polski. NBP dysponuje wyjątkową w Polsce wiedzą na temat kształtowania stabilności finansowej w skali makro, polityki kursu walutowego, zarządzania rezerwami dewizowymi (w tym również w odniesieniu do jednostki walutowej MFW, tj. Specjalnych Praw Ciągnienia – SDR), czy rachunku bilansu płatniczego.
Na obecnym etapie globalizacji banki centralne mają również istotny wpływ na realizację Agendy 2030, także dlatego, że ich mandat coraz częściej wykracza poza politykę pieniężną i stabilność finansową i obejmuje też wspieranie rozwoju czy tworzenie miejsc pracy. Agendy banków centralnych i międzynarodowych instytucji finansowych, coraz bardziej się pokrywają. Kluczowa jest rola NBP w zakresie współpracy z BŚ, będąca swoistym ewenementem wśród banków centralnych – może być traktowana jako ciekawy eksperyment. Doświadczenia NBP w prowadzeniu spraw BŚ są pozytywne. Po kilku latach przygotowań i negocjacji ze Szwajcarią udało się uzyskać dla Polski stanowisko Dyrektora Wykonawczego w Radzie BŚ, którą to funkcję nasz kraj sprawuje w latach 2020–2022 po raz pierwszy w historii. Polska reprezentuje również Szwajcarię, Serbię oraz kilka państw Azji Środkowej i Kaukazu Południowego, czyli kraje wchodzące w skład tzw. polsko-szwajcarskiej grupy wyborczej (konstytuanty).
Polskie przewodnictwo kończy się jesienią 2022 r., ale nie powinno być jednorazowym doświadczeniem. NBP, dysponujący doświadczeniem i solidnym zapleczem eksperckim w zakresie rozwoju międzynarodowego, powinien kontynuować prowadzenie spraw BŚ w ramach polskiej administracji publicznej, przynajmniej utrzymując dotychczasowy poziom zaangażowania, przygotowując się do kolejnego przewodnictwa w konstytuancie od jesieni 2026 r. Warto nadmienić, że Polska przewodzi – już po raz drugi – podobnej konstytuancie w MFW (gdzie kluczową rolę odgrywa Ministerstwo Finansów), z perspektywą kolejnych „rotacji” na tym stanowisku ze Szwajcarią w najbliższej przyszłości.
Najbliższe lata to będzie czas kształtowania się nowego porządku globalnego, w tym gospodarczego, w niezwykle trudnych okolicznościach. Porządek ten powinien być oparty na solidnych, ściśle współpracujących ze sobą instytucjach międzynarodowych, wspierających kraje, które gorzej radzą sobie z rozlicznymi wyzwaniami, niezależnie od poziomu dochodu czy przynależności do określonej kategorii państw; na organach instytucjonalnych odpowiednio reprezentujących wszystkie kraje i regiony świata i wspierających transformację biznesu w kierunku odpowiedzialności społecznej i klimatycznej; na instytucjach przejrzystych finansowo i odpowiednio dokapitalizowanych. Polska powinna wspierać nowy multilateralizm, zapewniający to, że – według słów szefowej MFW Christine Lagarde – rządy i instytucje będą działać na rzecz dobra wspólnego, młodzi ludzie będą mieli perspektywy, a kraje będą współpracować ze sobą w rozwiązywaniu globalnych wyzwań. BŚ i MFW mają tu swoją rolę do odegrania. Być może za jakiś czas zostaną zastąpione innymi, sprawniejszymi organizacjami, ale dopóki to nie nastąpi, działajmy aktywnie na rzecz ich ulepszenia. W naszym własnym interesie.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.
Paweł Bagiński, doktor nauk ekonomicznych, politolog. Doradca ekonomiczny w Departamencie Zagranicznym N
