Zatwierdzony przez Radę Ministrów 3 września bieżącego roku projekt budżetu państwa na 2011 rok jest bardzo dobry w deklarowanych intencjach i niestety niezadowalający w części realizacyjnej. Ministrowie przyjęli ten dokument, ale odzwierciedla on niemal w całości odziedziczony z przeszłości porządek prawny, którego obecna koalicja zdecydowała się praktycznie nie zmieniać (wyjątkiem jest zmiana stawek VAT).
Projekt przyznaje otwarcie, że „obecna sytuacja finansów publicznych charakteryzuje się znaczną nierównowagą”. Deklaruje, że ograniczenie tej nierównowagi „będzie priorytetem dla rządu w ciągu najbliższych lat”. Mówi wręcz, że sytuacja „wymaga podjęcia szybkich i zdecydowanych działań konsolidacyjnch”. Ten i inne dokumenty rządowe publikowane ostatnio wskazują wreszcie na to, o czym od jakiegoś już czasu piszą i mówią krajowi ekonomiści i międzynarodowe instytucje, tj. na rosnące ryzyko otwartego kryzysu w polskich finansach publicznych. Ten kryzys może mieć miejsce z trzech powodów, występujących niezależnie od siebie lub równocześnie:
• przekroczenie tzw. drugiego progu ostrożnościowego, czyli relacji państwowego długu publicznego do PKB w wysokości 55 proc.;
• silny wzrost stawek rentowności od długu i wobec tego także kosztów obsługi długu publicznego;
Reklama
• konflikt z UE wobec istnienia w Polsce od wielu lat nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych oznaczającego ignorowanie zalecenia Rady Ecofin z lipca 2009 r. dotyczącego redukcji tego deficytu z poziomu około 7 proc. PKB do poziomu poniżej 3 proc. PKB do 2012 r. „w sposób wiarygodny i trwały”. Oznacza to potrzebę, po wyeliminowaniu nadmiernego deficytu nominalnego, osiągnięcia przez Polskę średniookresowego celu budżetowego, który w naszym przypadku odpowiada deficytowi strukturalnemu w wysokości 1 proc. PKB.

Determinacja

W tej sytuacji projekt budżetu trzeba oceniać przede wszystkim przez pryzmat rzeczywistej, a nie deklarowanej determinacji koalicji rządowej w podjęciu działań na rzecz zmniejszenia ryzyka takiego otwartego kryzysu finansowego. Sam przy różnych okazjach wskazywałem na potrzebę działań trwałych po stronie wydatków i/lub dochodów zmniejszających deficyt całego sektora finansów publicznych (budżet państwa, fundusz drogowy i fundusze ubezpieczeniowe, jednostki samorządu terytorialnego) o ok. 50 – 60 mld zł rocznie. Taki program mógłby być wprowadzany stopniowo, np. przez trzy lata w okresie 2011 – 2013.
W ocenie projektu budżetu państwa ważne są odpowiedzi na następujące pytania: czy i o ile maleje deficyt całego sektora finansów publicznych w 2011 r. oraz czy proponowane zmniejszenie będzie trwałe i dostatecznie duże w następnych latach?
Niestety projekt nie przewiduje zamrożenia lub spadku wydatków, ale ich wzrost o 4,1 proc. (12,2 mld zł). Zauważmy przy okazji, że w latach 2008 i 2009, a więc pod rządami obecnej koalicji, wydatki te rosły znacząco szybciej niż PKB. Ta relacja ma spaść w bieżącym roku, ale tylko do poziomu zbliżonego do tego z lat 2006 – 2007. Inicjatywy ustawowe PiS i PO obniżyły dochody o 40 mld zł w warunkach roku 2011. W sumie oznaczało to silne poluzowanie fiskalne w latach 2007 – 2009. Projekt budżetu zapowiada tylko niewielkie – o 8 mld zł – zmniejszenie deficytu budżetu państwa wobec przewidywanego wykonania w bieżącym roku. Można zatem przypuszać, że deficyt całego sektora wyniesie około 80 – 85 mld zł, czyli nieco poniżej 6 proc. PKB. Oznacza to pewną, choć stosunkowo niewielką poprawę wskaźnika deficytu oraz podtrzymanie wysokiego przyrostu długu publicznego. Zatem jakieś silniejsze działania ustawowe pomniejszające deficyt zostały tym samym odłożone na lata późniejsze.
Aby zmniejszyć ryzyko przekroczenia przez dług publiczny progu 55 proc. PKB już w 2011 r., rząd zdecydował się na dwa posunięcia o charakterze krótkoterminowym. Jedno to nowy sposób zarządzania płynnością sektora publicznego polegający na konsolidacji środków publicznych ich dysponentów na mniejszej liczbie kont bankowych. Drugie zaś to kontynuacja przyśpieszonej prywatyzacji spółek o dużej wartości rynkowej. Te posunięcia są potrzebne, ale nie wpływają na deficyt ani w 2011 r., ani w latach następnych. Pomniejszą natomiast potrzeby pożyczkowe rządu i wobec tego znacząco zmniejszą emisję skarbowych papierów wartościowych w jednym (przyszłym) roku, zmniejszając tym samym przyrost długu publicznego w tym jednym roku. Wiemy więc, na czym polega zapowiedziana przez rząd realizacją strategii „kupowania czasu”. Na razie jest to kupowanie jednego roku. Chodzi zapewne o minimalizację kosztów politycznych w roku wyborczym (czy przedwyborczym) i równocześnie zmniejszenie ryzyka związanego na przykład z przekroczeniem progu 55 proc. PKB.

Stopy w górę

Nie wiemy, jak na to wszystko zareagują rynki finansowe oraz Komisja Europejska. Jest całkiem możliwe, że wykażą cierpliwość i zrozumienie z racji wyborów parlamentarnych w Polsce w 2011 r. Ale rynki finansowe są dość kapryśne i słabo przewidywalne. Szczególnie podejrzliwie są traktowane te kraje, które w przeszłości miały problemy z obsługą długu zagranicznego. Polska należy do tej grupy. Ponadto wkrótce w Polsce i na świecie zaczną iść w górę stopy procentowe. Te stopy są w tej chwili na historycznie bardzo niskich poziomach. Ich wzrost przełoży się na wyższe rentowności i wobec tego na wyższe koszty obsługi długu publicznego. Sam projekt budżetu zakłada wzrost tych kosztów o blisko 4 mld zł. Wiele krajów UE zmniejsza już w tym roku dość mocno deficyty swoich budżetów. W 2011 r. Polska będzie więc postrzegana jako kraj z finansami publicznymi wyraźnie gorszymi niż średnia w UE. W tej sytuacji nie dziwi mnie ocena niektórych komentatorów, że rząd, realizując strategię „przeczołgania się” do 2012 r., gra z rynkami finansowymi w sposób akceptujący wysokie ryzyko, trochę jak gracz w pokera czy wręcz w rosyjską ruletkę.
W samej UE mamy wyraźnie dwie grupy krajów i dwa modele postępowania w dziedzinie finansów publicznych. Już w 2009 r. mieliśmy kilka krajów (Szwecja, Luksemburg, Estonia, Finlandia, Dania) z deficytem całego sektora pomiędzy 0 a 3 proc. PKB. W obszarze 3 – 4 proc. PKB były Niemcy i Austria. Do tej grupy należą też kraje naszego regionu o niskim długu publicznym (poniżej 40 proc. PKB), jak choćby Bułgaria, Czechy, Słowacja i Słowenia. Polska niestety nie. Konsekwencją tego jest m.in. dość wysoki koszt obsługi długu publicznego, stanowiący według projektu budżetu już 18 proc. wszystkich wydatków w 2011 r., czyli niemal tyle, ile wydatki bieżące jednostek budżetowych i dużo więcej niż wydatki na obronę narodową. W dłuższej perspektywie przynależność Polski do tej grupy, czy ogólniej – obszaru ekonomicznej stabilności i finansowej wiarygodności, powinna być ważnym celem polityki gospodarczej kolejnych rządów.

Niepewna strefa euro

Dla przedsiębiorców budżet przynosi jedną dobrą wiadomość: kontynuację silnie wzrostowego trendu w publicznych wydatkach inwestycyjnych. Założenia makroekonomiczne projektu budżetu dotyczące tempa wzrostu PKB, inflacji i stóp procentowych są realistyczne, a zarazem podtrzymujące oczekiwania dalszej stopniowej poprawy koniunktury. Zgodnie z tzw. małą reformą finansów publicznych wynikającą ze znowelizowanej ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. do końca bieżącego roku ma nastąpić likwidacja wszystkich gospodarstw pomocniczych oraz państwowych zakładów budżetowych. Ten krok powinien zmniejszyć zatrudnienie w administracji państwowej i samorządowej o kilkadziesiąt tysięcy osób.
>>> Polecamy: Albo OFE, albo strefa euro
Z drugiej strony tylko niewielka poprawa złego zdrowia finansów publicznych podtrzyma stan niepewności w odniesieniu do kursu złotego i obciążeń podatkowych w najbliższych kilku latach. Podtrzyma także niepewność dotyczącą daty wejścia Polski do strefy euro.