Kwestię tę nieoficjalnie poruszyła ostatnio kanclerz Angela Merkel. Otóż zdenerwowana spostrzeżeniem, że Niemcy – republika federalna składająca się z 16 landów, wydaje się nie radzić sobie z zarządzaniem w czasie epidemii SARS-CoV-2, kanclerz Merkel stwierdziła w czasie telewizyjnego wywiadu, że „będzie musiała pomyśleć o tym, jak można walczyć pandemią na poziomie federalnym w jednolity sposób”. Tym, co miała na myśli Angela Merkel, jest nowa legislacja dotycząca zdrowia publicznego, która umożliwiłaby federalnemu rządowi przejęcie niektórych kompetencji od władz landów.
Pod wieloma względami Niemcy zmagają się z tym samym problemem, co inne państwa federalne, od USA przez Kanadę, Belgię, Szwajcarię, Brazylię, Indie po Australię. Chodzi o to, jak w czasie pandemii znaleźć równowagę pomiędzy regionalną autonomią i elastycznymi odpowiedziami ze strony władz lokalnych, a narodową koordynacją i spójnością.
W Niemczech wątpliwości co do tego, jaki szczebel rządu jest odpowiedzialny za jakie działania w czasie pandemii, doprowadziły do pewnego chaosu i pomieszania. Angela Merkel regularnie spędza długie noce na dyskusjach z 16 premierami poszczególnych landów w poszukiwaniu wspólnej polityki. Później jednak premierzy i tak wdrażają takie środki, które uznają za właściwe. Obecnie, przy okazji trzeciej fali pandemii, niektóre landy chcą zaostrzenia restrykcji, a inne, szczególnie Saara i Berlin, chcą ostrożnego luzowania obostrzeń.
Korzyści państwa federalnego
Ta dyskusja zainspirowała mnie do odkurzenia pewnych starych argumentów ws. kompromisów pomiędzy państwami unitarnymi a federalnymi. Państwa unitarne mają silny rząd centralny, który decyduje, jaki zakres władzy może być delegowany w ręce lokalnych polityków. Francja jest klasycznym przykładem takiego państwa. Z kolei państwa federalne są zdecentralizowane na poziomie konstytucyjnym, dlatego narodowa administracja musi formalnie i nieodwołalnie dzielić się władzą z regionami.
Jedną z zalet ustroju federalnego jest to, że zapewnia on swego rodzaju tarczę przed tyranami. Co prawda oba państwa w wydaniu demokratycznym, zarówno unitarne, jak i federalne, tworzą system wzajemnej kontroli poprzez rozdzielenie władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej. Ale państwa federalne dysponują dodatkową ochroną w formie możliwości wyrażenia przez poszczególne regiony veta. W ten sposób regiony, ze swoją własną legitymizacją, mogą hamować próby przejęcia władzy przez rząd centralny.
Inną zaletą państwa federalnych jest to, że władze regionów prawdopodobnie wiedzą lepiej niż władze centralne, w jaki sposób skonstruować polityki, które w lepszy sposób realizowałyby potrzeby populacji w danym regionie. Prowadzi to niekiedy do uderzających wręcz różnic, na przykład pomiędzy niektórymi niemiecko- a francusko- włoskojęzycznymi kantonami w Szwajcarii. W tym sensie federalizm sprzyja pluralizmowi i różnorodności.
Co jeszcze lepsze, regiony różną się od siebie politycznie, dzięki czemu stają się swoistymi „laboratoriami demokracji” - trwa między nimi nieustanna rywalizacja o odnalezienie najlepiej działających polityk. W USA Kalifornia często przewodziła jeśli chodzi o standardy środowiskowe. W Indiach z kolei stan Kerala był pionierem reform edukacyjnych i z czasem stawał się modelem dla innych regionów.
Wady i problemy federalizmu
Korzyści te mają jednak swoją cenę. Organizacja federalna w nieunikniony sposób prowadzi do sytuacji, w której niektóre funkcje rządu centralnego są duplikowane na poziomie regionalnym, a to staje się nieefektywne i może prowadzić do problemów z koordynacją. Co więcej, poprzez powielanie funkcji, a nie dzielenie, regiony w państwie federalnym tracą efekt ekonomii skali. Na przykład jeśli chcemy wprowadzić elektroniczną dokumentację medyczną, to o wiele taniej jest zrobić to na szczeblu centralnym w formie jednego wielkiego systemu, niż wprowadzając wiele podzielonych małych systemów. Niemcy nazywają tej problem „patchworkową kołdrą”.
Inną wadę systemu federalnego ilustruje wypowiedź dziennikarza w czasie wywiadu telewizyjnego z Angelą Merkel, że niemiecki federalizm stał się formą „zorganizowanej nieodpowiedzialności”. Polega to na tym, że regionalni przywódcy zwalają odpowiedzialność na rząd centralny, a władze centralne wypowiadają się w podobny sposób o regionach. W teorii federalizm oznacza, że regionalni przywódcy stają się odpowiedzialni za problemy regionu, ale w praktyce jak widać czasami ujawnia się coś zupełnie przeciwnego.
Złożona rzeczywistość
Zatem który system byłby lepszy w normalnych czasach? Bardzo trudno jest to ocenić, ponieważ w grę wchodzi wiele innych czynników, od tradycji prawnych po historię i kulturę. W ramach badań z 2012 roku, po zebraniu wszystkich danych autorzy stwierdzili, że istnieją „silne dowody empiryczne wspierające unitaryzm”. Statystycznie rzecz biorąc państwa unitarne są powiązane z lepszymi regulacjami, większą prosperity, niższą śmiertelnością noworodków, wyższą spodziewaną długością życia, wyższym alfabetyzmem oraz szeregiem innych wskaźników.
Przewagi unitaryzmu mogą się wydawać dziś jeszcze większe, szczególnie w czasach, które do normalnych nie należą. W czasie innej katastrofy, huraganu Karina w 2005 roku, wielu Amerykanów zarzucało państwu, że nie było w stanie prowadzić zdecydowanych i skoordynowanych działań na szczeblu centralnym, popadając w nadmierny federalizm. Wydaje się, że właśnie tego chce teraz uniknąć Angela Merkel.
Ale jednak krótki rzut oka na różne państwa świata wcale nie potwierdza przeczuć niemieckiej kanclerz. Owszem, federalna Brazylia nie poradziła sobie najlepiej z pandemią, ale już federalna Australia robi to całkiem dobrze. Z drugiej strony unitarna Korea Południowa radzi sobie równie dobrze jak unitarny Wietnam, ale już unitarne Irlandia, Węgry i Francja wypadają gorzej. Gdy federalne Stany Zjednoczone scentralizowały jeden aspekt walki z koronawirusem – zamówienia szczepionek – to zakończyło się to sukcesem. Gdy z kolei Unia Europejska (która jest bardziej konfederacją) próbowała zrobić to samo, nie udało się. Zatem widać wyraźnie, że federalizm i centralizacja same w sobie nie są ani problemem, ani rozwiązaniem problemu.
Zatem moja rada dla Angeli Merkel oraz innych przywódców była taka, aby centralizacja była łatwa do przeprowadzenia. Wszędzie tam, gdzie potrzebne są duże zasoby, takie jak pozyskiwanie testów czy szczepionek dla całej populacji – rząd centralny powinien przewodzić. Ale to już regiony powinny decydować o tym, czy ich lokalne wskaźniki zakażeń pozwalają na otwarcie szkół i restauracji oraz na jakich zasadach. Taki rodzaj federalizmu, przeprowadzony we właściwy sposób, nie jest już niezgrabny, ale staje się bardzo precyzyjny.
Jeśli Angela Merkel oraz jej podobni przywódcy zdecydują się na rezygnację z federalizmu, niech przynajmniej prawnie zagwarantują, że taki krok będzie miał jedynie czasowy charakter i za jakiś czas zostanie odwrócony. Owszem, federalizm potrafi być nieefektywny. Ale jako klasyczny liberał wciąż uważam, że federalizm w lepszy sposób pomaga zabezpieczyć wolność w dłuższej perspektywie. I nie jest to coś, co powinno się oddawać lekką ręką.