Podczas kwietniowych warsztatów Kolej i drogi w Polsce – modernizacja, rozwój, inwestycje, których organizatorami są spółka PKP PLK i Fundacja Pro Economicus Construction Club, pokazano jak wiele mankamentów prawnych zawierają procedury inwestycji publicznych w Polsce.
Możliwość modyfikacji
Jak wskazują eksperci, już na wstępnym etapie prac projektowych zaczynają się kłopoty. Chociażby konieczność precyzyjnego określenia założeń projektowych powoduje, że już przy błędach typu brak przecinka projekty są wstrzymywane i zwracane do poprawek. Problem ten rozwiązałoby wprowadzenie jednolitych wzorów na dokumentację przedprojektową, projektową, przetargową oraz roboty budowlane. Chodzi o ujednolicenie dokumentów, z możliwością dokonywania w nich minimalnych modyfikacji dostosowujących do właściwości konkretnego projektu, a także sprecyzowanie zawartości, nazewnictwa, ustalenie procentowego udziału poszczególnych etapów w całości kontraktu oraz wymagań technicznych. Kolejną zmorą inwestorów są kontrole.
Kontrola ex-post
Reklama
Obecne kontrole postępowań przez Ministerstwo Infrastruktury (MI) prowadzone exante wydłużają realizację projektów o kilka miesięcy, ponieważ MI przeprowadza kontrolę do skutku, często zgłaszając za każdym razem nowe uwagi do zaopiniowanego wcześniej pozytywnie tekstu. Ponadto MI nakłada obowiązek przeprowadzenia kontroli exante także, gdy PKP PLK realizuje inwestycje ze środków własnych lub budżetowych, czyli niekwalifikowanych. Stanowisko takie MI argumentuje zakresem, jakiego dotyczą materiały przetargowe, a nie źródłem finansowania. To oznacza, że w przypadku projektu modernizacji linii kolejowej realizowanego ze środków UE kontrolą muszą zostać objęte także elementy finansowane wyłącznie przez PKP PLK, czyli np. kontynuacja nadzoru nad robotami (przykład: Poznański Węzeł Kolejowy).
Co więcej, w przypadku postępowań prowadzonych w ramach projektów unijnych przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności przepis art. 82 ust. 1, zgodnie z którym nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie są stosowane. Wydaje się, że instytucje kontrolne jako podstawę biorą przepis art. 82 ust. 1 pkt 6, który stanowi, że ograniczenia liczby kontroli u przedsiębiorcy nie dotyczą sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego o ochronie konkurencji lub przepisów prawa wspólnotowego w zakresie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej.
Jeden projekt jest kontrolowany wielokrotnie przez różne instytucje. Zdarzały się przypadki ponaddwudziestokrotnej kontroli jednego projektu. Gdyby wprowadzono kontrolę ex-post, nie było tego problemu. Jednocześnie nie spowodowałoby to utraty nadzoru przez Ministerstwo Infrastruktury nad procesem zamówienia, gdyż otrzyma ono dokumentację najpóźniej w dniu ogłoszenia celem dokonania kontroli, ale w trybie expost. PKP PLK zaproponowała również – jako alternatywę – wprowadzenie zasady milczenie oznacza zgodę, czyli wprowadzenie zapisu: W przypadku braku wyniku kontroli exante w ciągu 30 dni przyjmuje się, że dokumentacja została zaopiniowana pozytywnie.
Nieuzasadnione odwołania
Z reguły firmy, które przegrały przetargi, odwołują się do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO), a często po negatywnym orzeczeniu składają skargę do sądu. W tym czasie zamawiający (inwestor), nie chcąc ryzykować odszkodowań, zazwyczaj wstrzymuje się z zawarciem umowy. Powoduje to około trzy-, czteromiesięczne opóźnienie. Zdaniem PKP PLK wystarczyłoby wprowadzić opłatę sądową przy skardze na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej równoważną opłacie pięciokrotnego wpisu wniesionego przy odwołaniu, a w przypadku skarg na czynności podjęte po otwarciu ofert równą 5 proc. wartości zamówienia, ale max. 5 mln zł. Najwięcej jednak problemów sprawiają decyzje środowiskowe.
Nadgorliwość urzędników
Zakres raportu określony w art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie określa jak szczegółowe mają być informacje zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko (OOŚ). Zdaniem PKP PLK raporty stanowiące załącznik do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej są subiektywnie oceniane przez urzędników i stanowią pretekst do wzywania wnioskodawcy o uzupełnienie zakresu raportu. Praktyka ta jest powszechnie stosowana gdyż organa administracyjne nie są w stanie w nałożonych przez ustawę terminach przeprowadzić procedury oceny oddziaływania na środowisko i mają na celu opóźnienie wszczęcia postępowania administracyjnego.
Ponadto po złożonych przez wnioskodawcę wyjaśnieniach często pojawiają się kolejne pytania urzędu. Wnioskodawca nie jest zainteresowany składaniem skarg, gdyż spowodowałoby to wydłużenie procedury, a wykazanie racji byłoby bardzo trudne. Konieczne jest zatem uregulowanie prawne eliminujące stosowanie takiej praktyki. Środowisko inwestorów postuluje o ograniczenie liczby załączników do zapytania o zakres raportu OOŚ oraz do wprowadzenia wyłącznie karty informacyjnej przedsięwzięcia, rezygnując z kopii mapy ewidencyjnej i z wypisów z ewidencji gruntów.
Przede wszystkim jednak, jak podkreślają zarówno prawnicy, jak i przedstawiciele PKP PLK, trzeba zadać sobie pytanie: w jakim stopniu faktycznie inwestycje kolejowe oddziałują negatywnie na środowisko? Bo przecież sama modernizacja linii kolejowej już istniejącej i tak zasadniczo przyczynia się do poprawy środowiska.
REGULACJE EUROPEJSKIE
Zgodnie z Dyrektywą 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. (art. 5 ust. 3), wykonawca powinien dostarczyć m.in. informacje nt. zarysu zasadniczych alternatywnych rozwiązań rozważanych przez wykonawcę, łącznie ze wskazaniem głównych powodów dokonanego przez niego wyboru, uwzględniającego skutki środowiskowe. Wydaje się to zrozumiałe, gdyż przedsięwzięcie należy realizować w taki sposób i w takim wariancie, by potencjalne negatywne oddziaływanie na środowisko było jak najmniejsze.
Nie może być to jednak sposób, który wypaczałby naturę całego przedsięwzięcia i powodował konieczność realizacji zupełnie innego przedsięwzięcia. Zatem problem stanowi polska interpretacja tych zapisów. Ponadto zapis Dyrektywy nie wprowadza konieczności wariantowania lokalizacyjnego. Projekty polegające na modernizacji infrastruktury nie mogą być wariantowane lokalizacyjne. Bowiem wariantowanie lokalizacji przedsięwzięcia istniejącego powoduje, iż nie mamy już do czynienia z projektem polegającym na modernizacji, lecz z zupełnie innym projektem polegającym na budowie nowej infrastruktury.
Źródło: Raport Trusiewicz/Siwko Kancelaria Prawna
OCZEKIWANE ZMIANY
● konieczność wypracowania jednolitych wzorów na dokumentację przedprojektową, projektową, przetargową oraz roboty budowlane
● minimalne modyfikacje dostosowujące do właściwości konkretnego projektu, sprecyzowanie zawartości, nazewnictwa, ustalony procentowy udział poszczególnych etapów w całości kontraktu, wymagania techniczne
● wzory umów z wykonawcami dla różnych typów kontraktów
● kontrola postępowań PKP PLK przez MI na zasadzie expost
