Jednym z kluczowych wyzwań współczesnej polityki ekonomicznej jest stawianie czoła ciągłym ograniczeniom budżetowym. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście globalizacji, starzenia się populacji, zmian klimatycznych i wzmożonej urbanizacji. Te megatrendy oddziałują i będą oddziaływać na budżet kraju zarówno po stronie wydatków, jak i dochodów. Z drugiej strony – wraz ze wzrostem wiedzy społeczeństwa rosną jego oczekiwania wobec nowego rodzaju polityki mającej na celu wzrost dobrobytu i szczęścia.
Odpowiedzialność za efektywne gospodarowanie finansami publicznymi spoczywa oczywiście na rządzie, który musi dokonywać efektywniej alokacji środków publicznych zgodnych z celami zrównoważonego rozwoju. A badania nie pozostawiają wątpliwości – aby osiągnąć Cele Zrównoważonego Rozwoju (SDG) konieczny jest wzrost wydatków publicznych. Czy zatem znaleźliśmy się w labiryncie, z którego nie ma wyjścia?
Akcent na trzech punktach
Po pierwsze, jeszcze na długo przed wybuchem pandemii wydatki publiczne w Polsce stanowiły 41-42 proc. PKB. Taka relacja stawiała Polskę na trzecim miejscu z najwyższymi wydatkami w regionie CEE. Już wtedy wskazywano, że wydatki powinny ulec ograniczeniom, by nie powiększać długu publicznego. Po drugie, nie od dziś obserwowane są rosnące oczekiwania społeczne co do zapewnienia przez rząd wzrostu dobrobytu i szczęścia obywateli. Po trzecie, kolejne już lata mijają od momentu, gdy po raz pierwszy sformułowano postulat głoszący konieczność wzrostu nakładów jako warunek niezbędny do osiągnięcia Celów Zrównoważonego Rozwoju. A te właśnie miałyby bezpośrednio przyczyniać się do poprawy jakości życia obecnych i przyszłych pokoleń.
Jednoczesne uwzględnianie tych trzech aspektów jako równoważnych jest chyba jedyną zdroworozsądkową strategią, która może pomóc w zapewnieniu stabilności finansów publicznych i zapobiegnięciu dalszej ekspansji wydatków państwa. Czyli – dalsza poprawa jakości życia powinna iść w parze z poprawą efektywności wydatków publicznych.
Co wiemy o efektywności wydatków publicznych? Regularnie aktualizowane publikacje i rankingi jak na przykład SDG ONZ, Better Life Index OECD, World Happiness Report – jakkolwiek pouczające – niewiele mówią o efektywności wydatków publicznych w odniesieniu do dynamiki szczęśliwości i dobrobytu społecznego, a szerzej także i jakości życia. A nawet jeśli dostarczają wartościowej informacji, to zdecydowanie skąpo wygląda to, jeśli chcemy dowiedzieć się czegoś więcej o sytuacji poszczególnych regionów i ich usytuowaniu względem innych województw.
Metody badania efektywności
Jednak powyższą lukę w wiedzy można wypełnić. Potrzebne jest dobranie odpowiedniej metody statystycznej. Za taką właśnie uchodzi data envelopment analysis (DEA) rozszerzona o bootstrapping (szacowanie rozkładu błędów estymacji za pomocą wielokrotnego losowania ze zwracaniem z próby). Metoda polega na tym, że brane są pod uwagę rezultaty, jakie osiąga dany region przy określonej wysokości nakładów. Na tej podstawie daje się określić miejsce województwa w rankingu. Innymi słowy, wyniki kalkulacji rozszerzoną metodą DEA określają poziom efektywności dla każdego regionu. Dodatkową zaletą jest też to, że DEA umożliwia nie tylko porównanie danego województwa z pozostałymi, ale także wskazanie niewykorzystanego potencjału, który gdyby został optymalnie zagospodarowany, pozwoliłby na przesunięcie regionu w górę rankingu.
Rzecz jasna do zastosowania powyższej metody potrzebne są też odpowiednie dane. W przypadku nakładów posłużą do tego po prostu wydatki publiczne danego województwa. Odpowiednie statystyki gromadzi m.in. GUS. Jeśli chodzi o efekty, to do odzwierciedlenia zrównoważonego dobrobytu i szczęścia w regionie posłuży zbiór danych OECD poświęcony well-beeingowi. Przeprowadzając analizę w oparciu o tak zebrane dane rozszerzoną metodą DEA, możliwe staje się określenie dla każdego województwa jego poziomu efektywności rozumianej jako minimalizacja długu publicznego przy maksymalizacji poziomu jakości życia. Poprawa efektywności osiągana jest poprzez respektowanie aspektów ekonomicznego, społecznego i środowiskowego.
Wojewódzki ranking efektywności
Średni poziom efektywności rozumianej jako relacja poziomu dobrobytu ekonomicznego, społecznego i środowiskowego do poziomu wydatków publicznych wynosi 74 proc. Najlepiej sytuacja przedstawia się w województwie podlaskim (100 proc.), lubuskim (99 proc.) i opolskim (91 proc.). Nieco gorzej wypadają Pomorze (87 proc.) i Pomorze Zachodnie (84 proc.), a także Małopolska (84 proc.) i Ziemia Łódzka (83 proc.). Poniżej średniej plasują się województwa świętokrzyskie (73 proc.), śląskie (70 proc.), podkarpackie (67 proc.), warmińsko-mazurskie (63 proc.) i lubelskie (62 proc.). Najniższą efektywność przypisać można Mazowszu (60 proc.), Kujawom (57 proc.), Wielkopolsce (52 proc.) i Dolnemu Śląskowi (51 proc.).
Na pozycję Podlasia jako lidera rankingu efektywności wpływają przede wszystkim trzy wymiary. Po pierwsze, korzystne wyniki zdrowotne, czyli na przykład oczekiwana długość życia, albo samoocena stanu zdrowia. Po drugie, warunki mieszkaniowe, a więc liczba pomieszczeń oraz wyposażenie mieszkań w podstawowe udogodnienia, a także relatywnie niskie wydatki gospodarstw domowych w relacji do dochodów. Po trzecie, ponadprzeciętna jakość wsparcia społecznego, o której w znacznej mierze decyduje rozbudowany system wsparcia w razie kłopotów albo nagłej potrzeby.
Ochrona zdrowia oraz wsparcie związane z warunkami bytowymi na Opolszczyźnie to kluczowe determinanty plasujące ten region jako wysokoefektywny. Dodatkowo, szczególnie korzystnie w tym regionie wypada kwestia bezpieczeństwa. Na podium plasuje się także województwo lubuskie. Tutaj najsilniej oddziałują: niski poziom zanieczyszczeń środowiska naturalnego, w tym zwłaszcza powietrza i wód; rynek pracy z dość niską niepewnością, niewysoką stopą bezrobocia przy optymalnym poziomie zarobków; wysoki odsetek mieszkańców zadowolonych z życia.
Warto dla kontrastu przyjrzeć się słabszym regionom. Złe wyniki zdrowotne, wysoki poziom zanieczyszczeń środowiska oraz mizerne zaangażowanie obywatelskie to kluczowe powody, dla których województwa wielkopolskie i dolnośląskie zajmują dwie ostatnie lokaty. Sytuację tego ostatniego regionu dodatkowo pogarsza niski poziom bezpieczeństwa, jak również słaby system wsparcia społecznego. W powyższych zakresach Wielkopolska i Dolny Śląsk cechują się najniższą efektywnością, z dodatkowo niekorzystną relacją efektów do nakładów.
/>
Większy budżet, większe ryzyko
By jednak w pełni wyjaśnić zajmowane przez dane województwo miejsce w rankingu efektywności, analizę trzeba uzupełnić o jeszcze jedną determinantę – o szczególnej wartości informacyjnej, jeśli chcemy formułować wnioski, czy rekomendacje.
Jest to mianowicie wysokość środków publicznych jakie są wydawane przez poszczególne województwa. Nie bez przyczyny okazuje się, że to właśnie Podlasie, Ziemia Lubuska i Opolska wydają najmniej. Z kolei wydatki województwa wielkopolskiego są drugimi najwyższymi zaraz po Mazowszu. Wydatki na Dolnym Śląsku są na trzecim miejscu. Wniosek? Efektywność wcale nie rośnie wprost proporcjonalnie do wysokości wydatków. Co więcej, nie tylko nie jest konieczne wydawać najwięcej, by osiągać najlepsze wyniki pod względem efektywności, ale gospodarowanie większym nominalnie budżetem zwiększa ryzyko pogorszenia efektywności.
Relacja efektów do nakładów obliczona dla grupy województw pozwala także oszacować poziom niewykorzystanego potencjału regionów. Dla trójki liderów ten poziom jest bliski zeru. Na Pomorzu (3 proc.) i Pomorzu Zachodnim (8 proc.), w Małopolsce (7 proc.) i na Ziemi Łódzkiej (7 proc.) nie przekracza on 10 proc.
Nie więcej niż o jedną trzecią efektywność gospodarowania środkami publicznymi mogłyby poprawić województwa świętokrzyskie (24 proc.), śląskie (28 proc.) i podkarpackie (29 proc.). Choć nie przekracza on 50 proc., to znacznie więcej niewykorzystanego potencjału marnotrawi się na Warmii i Mazurach (35 proc.), Lubelszczyźnie (38 proc.), Mazowszu (41 proc.) i Kujawach (49 proc.). Wielkopolska i Dolny Śląsk jako najsłabsze regiony w tym rankingu mogłyby podnieść efektywność o niemal trzy czwarte, do – odpowiednio – 71 proc. i 72 proc.
Regiony referencyjne to dla Dolnego Śląska na pewno Podlasie, a dla Wielkopolski – Pomorze. Czerpanie od lepszych, będących wzorem, mogłoby znacznie pomóc słabszym. Realizując podobną politykę wydatków, oba najsłabsze regiony mogą liczyć na awans w rankingu efektywności wydatków publicznych, który ma na celu minimalizację długu publicznego przy jednoczesnej maksymalizacji zrównoważonego dobrobytu.
/>
Jak uniknąć kursu kolizyjnego?
A zatem, czy przyszłość wydatków publicznych stoi na kolizyjnym kursie z dalszą poprawą jakości życia?
Jeśli postawimy na efektywność, to nie ma powodów, żeby nie sprostać takiemu wyzwaniu. Rzetelność badawcza nakazuje jednak, żeby do własnej analizy odnieść się także krytycznie.
Po pierwsze, można dyskutować, na ile słuszne jest założenie, że dobrobyt i szczęście trafnie odwzorowują mierniki OECD. Po drugie, polemizować można z tym, czy nakłady powinny być wyrażone jako wartość nominalna, a nie na przykład per capita. Po trzecie, faktem jest, że wykorzystana metoda nie jest pozbawiona słabych stron.
Do najistotniejszych wad rozszerzonej metody DEA, które trzeba uwzględnić w budowie koncepcji badania i analizie jego rezultatów zalicza się: wysoką wrażliwość na wartości nietypowe w regionach uznanych za efektywne, występującą czasem nadmiarowość liczby obiektów efektywnych (szczególnie, gdy zastosuje się dużą liczbę nakładów i wyników w badaniu stosunkowo niewielkiej grupy obiektów) oraz względny charakter efektywności, który powoduje dużą wrażliwość rezultatów badania na usuwanie bądź dołączanie jednostek obserwacji do próby.
Mimo tych wszystkich niedoskonałości zaryzykuję postawieniem tezy, że – jakkolwiek powyższa analiza skłania do dalszej teoretycznej refleksji nad efektywnym pogodzeniem presji na ograniczanie deficytu i stabilizacją poziomu długu publicznego z presją wzrostu dobrobytu i szczęścia społeczeństwa – to także dostarcza całkiem wartościowych informacji dla samej praktyki gospodarowania środkami publicznymi w poszczególnych regionach Polski.