MFW daje pieniądze, ale oczekuje od Ukrainy radykalnych zmian

Wiosną 2023 r. Międzynarodowy Fundusz Walutowy zdecydował o sfinansowaniu kolejnego programu makrofinansowego wsparcia dla Ukrainy. W ciągu czterech lat nasz sąsiad ma łącznie otrzymać 11,6 mld SDR (ang. special drawing rights), czyli ok. 15,6 mld dol. kredytu.

Program rozdzielono na dwa etapy. Pierwszy, czysto ratunkowy, to okres 12–18 miesięcy, w czasie którego środki MFW mają być przeznaczane na utrzymanie stabilności makroekonomicznej. Drugi to faza reform strukturalnych, która w rezultacie ma stworzyć fundamenty stabilnego wzrostu gospodarczego i przygotować eurointegrację Ukrainy.

„Środki od MFW pomogą rządowi sfinansować wszystkie krytyczne wydatki i zachować stabilność makrofinansową” – komentował decyzję Funduszu ukraiński premier Denys Szmyhal.

W będącym podstawą nowego programu memorandum podpisanym pomiędzy ukraińskim rządem a MFW wskazano, że cel programu to odbudowa stabilności finansowej i przygotowanie Ukrainy do wejścia do Unii Europejskiej.

Dwie transze 2,7 mld i 890 mln dol. Ukraina już otrzymała, ale wypłata całości zależy od spełnienia przez nią całego szeregu wymogów dotyczących organizacji gospodarki i systemu finansów publicznych.

MFW co kwartał będzie analizować tempo wykonywania przez Ukrainę przyjętych na siebie zobowiązań – od wyniku tego audytu będzie zależeć wypłata kolejnych transz.

„Ten program jest wyjątkowy z każdego punktu widzenia. Po pierwsze, MFW transformował swoje widzenie polityki kredytowej. A to pomoże nie tylko Ukrainie, ale i innym państwom, które doświadczają wpływu zewnętrznych czynników nieokreśloności. Po drugie, w programie założono wariatywność – scenariusze A i B, bazowy i negatywny. Trzecie dotyczy tego, że MFW pracując nad nowym programem połączył wysiłki uczestników koalicji donatorów, partnerów Ukrainy w całościowy pakiet finansowego wsparcia i ustalił jego stabilne fundamenty” – oceniał szef ukraińskiego banku centralnego NBU Andrij Pyszny.

Lista żądań MFW

Aby uzyskać kredyt ukraiński rząd zobowiązał się do spełnienia szeregu szczegółowych żądań, dotyczących sfer nie tylko gospodarki i finansów, ale i organizacji działalności instytucji państwowych. Memorandum zawiera w sumie kilkadziesiąt takich dyspozycji, często mocno rozbudowanych.

W zakresie zadłużenia zagranicznego Ukraina ma prowadzić negocjacje w sprawie restrukturyzacji z Klubem Paryskim, nabywcami wyemitowanych przez rząd obligacji oraz ograniczyć gwarancje państwowe do kredytów zaciąganych na odbudowę obiektów infrastruktury krytycznej.

W zakresie polityki budżetowo-podatkowej rząd zobowiązał się m.in. do zmian w budżecie zakładających zwiększenie wpływów z podatku od dochodów osób fizycznych i składek na zabezpieczenie socjalne, likwidacji ulg podatkowych i celnych wprowadzonych w związku z wojną, przywrócenia kontroli przedsiębiorców, wprowadzenia kar za niestosowanie kas fiskalnych przez sprzedawców detalicznych, radykalnych zmian w zakresie tzw. podatku uproszczonego itp.

W zakresie fiskalnych reform strukturalnych Ukraina ma przeprowadzić szereg zmian związanych z prawem i polityką budżetową.

W zakresie polityki mobilizacji dochodów rząd ma dokonać zmian w funkcjonowaniu administracji podatkowej i celnej, przygotować wieloletnią Narodową Strategię Dochodów wyznaczającą zasady i zadania polityki, jak też administrowania dochodami w perspektywie krótkoterminowej oraz w okresie powojennym, a także przeprowadzić szereg szczegółowych zmian w organizacji i funkcjonowaniu Biura Bezpieczeństwa Ekonomicznego – rządowej struktury odpowiedzialnej za nadużycia w sferze finansów publicznych i podatkowej.

W zakresie średnioterminowego planowania budżetowego Ukraina ma przeprowadzić liczne zmiany prawa budżetowego.

W zakresie przejrzystości fiskalnej i obniżenia zagrożeń fiskalnych zobowiązano się do centralizacji kontroli zobowiązań państwa i przedsiębiorstw państwowych przez ministerstwo finansów. Zapewnienia także przejrzystości zarządzania i wydatkowania środków budżetu, również tych znajdujących się na specjalnych rachunkach, w tym Funduszu Likwidacji Skutków Zbrojnej Agresji, z którego ma być finansowana odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych. Dodatkowo również zobowiązano się do zagwarantowania przejrzystości wszystkich operacji w ramach środków zbieranych przez Ukrainę na odbudowę za granicą.

W zakresie wzmocnienia zarządzania inwestycjami państwowymi rząd dokona szeregu zmian dotyczących procesów inwestycyjnych, w tym realizowanych w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego oraz zmian w systemie elektronicznych zamówień publicznych.

W zakresie finansowania zewnętrznego i wewnętrznego Ukraina będzie zwiększać zadłużenie wewnętrzne za pośrednictwem emisji obligacji denominowanych w hrywnie, co najmniej do poziomu pozwalającego na pokrycie już istniejących zobowiązań i opracowania strategii zachęcającej banki komercyjne do nabywania nowych emisji takich obligacji przy jednoczesnym ograniczeniu emisyjnego finansowania wydatków publicznych.

W zakresie polityki kredytowo-pieniężnej i kursowej ma zostać przygotowana strategia stopniowego łagodzenia kontroli kursowej i przechodzenia do reżimu opartego na realizacji celu inflacyjnego. Ma być też podjętych szereg działań dotyczących płynności i konkurencyjności w sektorze bankowym, a stan rezerw walutowych banku centralnego ma być utrzymany na odpowiednim poziomie.

Ukraina zobowiązana została do podjęcia działań w zakresie niezależności banku centralnego i do stopniowego odchodzenia od specjalnych rozwiązań wprowadzonych w związku z wojną.

W sektorze bankowym również zapowiedziano stopniowe odchodzenie od specjalnych rozwiązań wprowadzonych w związku z działaniami wojennymi, a także do szczegółowego zbadania kondycji banków, stanu ich aktywów, monitoringu i rozwiązania problemów związanych ze „złymi” kredytami. Zobowiązano się również do działań na rzecz wzmocnienia Funduszu Gwarantowania Wkładów Osób Fizycznych, powstrzymywanie się od działań zwiększających udział państwa w sektorze bankowym, do usunięcia błędów i dokonania szeregu zmian w zakresie nadzoru bankowego, nadzoru nad niebankowymi instytucjami finansowymi oraz rynkami finansowymi. Kolejno zadeklarowano podjęcie działań w sprawie egzekucji majątku byłych właścicieli banków zlikwidowanych w poprzednich latach, w tym powstrzymanie się od wtrącania się państwa w procesy wobec byłego kierownictwa znacjonalizowanego w 2016 r. największego prywatnego banku Ukrainy PrivatBanku.

W obszarze sprzyjania średnio- i długookresowemu wzrostowi Ukraina zobowiązała się m.in. zreformować Komitet Antymonopolowy i wzmocnić jego uprawnienia.

W zakresie przeciwdziałania korupcji i rządów prawa władza ma podwyższyć efektywność działania wyspecjalizowanych organów – Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy i Wyspecjalizowanej Prokuratury Antykorupcyjnej. Ma też przywrócić obowiązek składania publicznie dostępnych deklaracji majątkowych przez osoby sprawujące funkcje publiczne i reaktywować kontrole zawartych w nich danych przez Narodową Agencję Zapobiegania Korupcji. Konieczne będą też zmiany personalne w Wyższej Radzie Sądownictwa i stworzenie w Kijowie nowego sądu administracyjnego do rozstrzygania w sprawach centralnych organów państwa.

W zakresie korporacyjnego zarządzania w przedsiębiorstwach i bankach państwоwych ukraiński parlament ma przyjąć konkretnie wskazany projekt ustawy. Zaś struktura korporacyjnego zarządzania w przedsiębiorstwach państwowych ma zostać dostosowana do zasad OECD w tym zakresie, w szczególności poprzez rozszerzenie uprawnień rad nadzorczych dotyczących powoływania i odwoływania kierownictwa firmy.

Co do reformy sektora energetycznego MFW po raz kolejny domaga się od Ukrainy podnoszenia taryf na gaz i energię elektryczną.

MFW sobie, a życie sobie

Z żądaniami stawianymi Ukrainie przez MFW jest jednak poważny problem, na który od dawna bezskutecznie zwracają uwagę ukraińscy eksperci orientowani na realny sektor gospodarki, czyli produkcję i usługi niefinansowe. Żądania te są w wielu przypadkach nie tyle nieefektywne, co wręcz kontrefektywne i zamiast pomagać albo przynajmniej pozostawać neutralne najzwyczajniej szkodzą gospodarce, a w dodatku trudno znaleźć dla nich racjonalne uzasadnienie.

Od wielu lat MFW forsuje nad Dnieprem podnoszenie taryf energii i paliw do „cen rynkowych”. Rosną więc ceny gazu ziemnego dla gospodarstw domowych, windowana jest cena energii elektrycznej. Tyle że MFW nie wyjaśnił nigdy, dlaczego w kraju, który własne wydobycie gazu ziemnego ma na poziomie mniej więcej zabezpieczającym potrzeby gospodarstw domowych, to konsumenci mają płacić za rodzimy gaz, stanowiący na mocy ukraińskiej konstytucji własność ogólnonarodową, tak jak za sprowadzany z zagranicy. A tym samym darowując powiązanym politycznie i należącym do oligarchów firmom wydobywczym oraz oligarchicznym pośrednikom gigantyczną rentę, która natychmiast ląduje na kontach w rajach podatkowych. W rezultacie pieniądze ukraińskich konsumentów, które mogłyby i powinny napędzać popyt na rynku wewnętrznym, a tym samym wzrost gospodarczy, rozpływają się, nie przynosząc korzyści krajowi.

Zdaniem ekonomisty z Instytutu Growford Ołeksija Kuszcza, Ukraina powinna przyjąć całkiem inny kurs w stosunku do swoich zasobów naturalnych, w tym gazu – przede wszystkim zadbać o to, by renta z ich wydobycia pozostawała w kraju i wzorem innych krajów stworzyć na jej bazie narodowy fundusz rezerwowy. „Dziesiątki miliardów dolarów z eksportu rudy, tytanu, litu, sprzedaży ropy i gazu poszły na jachty, pałace kilku rodzin, których aktywów ma teraz bronić cały kraj” – zauważa ukraiński ekspert, podkreślając, że należy zerwać z utrzymującym się nad Dnieprem odcięciem narodu od jego bogactw naturalnych i brakiem mechanizmów konwertacji prawa obywateli do bogactw naturalnych w dobra socjalne.

Podobnie rzecz się ma z cenami energii elektrycznej. W tym wypadku MFW, domagający się „urynkowienia cen energii” nie wyjaśnił nigdy, dlaczego „rynkowa” jest cena uwzględniająca gigantyczne zarobki inwestorów elektrowni wiatrowych i słonecznych, korzystających z najwyższych w Europie taryf na „zieloną energię”, a do tego kontrolowanych przez oligarchiczny koncern elektrowni węglowych DTEK, a nie tania energia z państwowego koncernu atomowego Enerhoatom.

Jednym z kluczowych zadań MFW, zawartych w memorandum, jest likwidacja tzw. jednolitego podatku zwanego potocznie „uproszczonką”, czyli ukraińskiego odpowiednika karty podatkowej, wprowadzonego w 1999 r. jako sposób na ożywienie gospodarcze. Setki tysięcy drobnych przedsiębiorców i osób samozatrudnionych otrzymały wówczas prawo zastąpienia skomplikowanego systemu rozliczeń, powiązanego z ciągłymi kontrolami urzędów skarbowych, obowiązkiem zapłaty 2 proc. od wykazywanego obrotu przy jednoczesnym sprowadzeniu do minimum formalności związanych z dokumentowaniem prowadzonej działalności.

Zastosowane wtedy rozwiązanie doprowadziło do prawdziwego boomu w gospodarce. W 2022 r. by choć trochę złagodzić negatywny wpływ działań wojennych na gospodarkę umożliwiono korzystanie z dobrodziejstw „uproszczonki” także większym firmom działającym dotychczas w normalnym systemie rachunkowo-podatkowym.

Teraz jednak tę możliwość ukraińskim przedsiębiorcom odebrano. W sytuacji, gdy całe regiony kraju są zrujnowane wojną, a ich mieszkańcy cieszą się, jeśli w ogóle coś tam działa, to na skutek żądań MFW, który domagał się w memorandum, by drobne sklepy i zakłady usługowe prowadziły pełną księgowość i rozliczały podatki na zasadach ogólnych, parlament Ukrainy 1 sierpnia skasował 2 proc. jednolity podatek, dokładając w ten sposób drobnym przedsiębiorcom ciężarów i otwierając pole do popisu szukającym łatwego zarobku urzędnikom. Na otarcie łez drobnym przedsiębiorcom, którzy na swojej działalności ledwo wiązali koniec z końcem pozostawiono furtkę w postaci możliwości pozostania w systemie uproszonym, ale z podniesioną stawką podatku do 5 proc. od obrotu, co sprawia, że ich legalna działalność najczęściej po prostu traci rację bytu.

MFW wymógł na rządzie wycofanie się z moratorium na kontrole drobnego biznesu. Już wcześniej rzucili się na drobnych przedsiębiorców kontrolerzy, domagający się łapówek, doprowadzając do sytuacji, w której znacznie prościej jest przejść do szarej strefy niż walczyć o przeżycie, prowadząc działalność zgodnie z prawem. Skala tych działań jest tak duża i tak silnie odbija się na sytuacji ukraińskich przedsiębiorców, że ogłosili oni „Manifest w obronie artykułu 42 Konstytucji” (mówi on o swobodzie działalności gospodarczej), który poparły m.in. Federacja Pracodawców Ukrainy i Stowarzyszenie Przedsiębiorców Weteranów Działań Wojennych, a najpoważniejszy ukraiński dziennikarski projekt antykorupcyjny „Nashi Hroshi” ogłosił przygotowanie „czarnej księgi” funkcjonariuszy publicznych, „którzy swoimi działaniami paraliżują działalność przedsiębiorstw, zmuszając ich właścicieli do pokątnego załatwiania problemów”. Żądania MFW zaostrzyły zatem i tak już złą sytuację w tym obszarze.

Nic więc dziwnego, że bardzo krytycznie na temat wymuszonej przez Fundusz zmiany wypowiadają się ukraińscy eksperci. „Celem uproszczenia nie było zasilanie budżetu, a raczej stymulowanie wzrostu liczby samozatrudnionych obywateli i redukcja bezrobocia. Do jego wprowadzenia przyczynił się światowy kryzys finansowy i naciski przedsiębiorców. Podatek jednolity był jak tchnienie świeżego powietrza dla małych przedsiębiorstw, które wreszcie poczuły się wolne od represyjnego systemu podatkowego. A co teraz się zmieniło? Może nie ma światowego kryzysu, który jeszcze nasila wojna w Ukrainie? Może samozatrudnienie i przeżycie nie są już priorytetem? Odmowa uproszczenia w naszej sytuacji to katastrofa dla małego biznesu i obywateli Ukrainy” – komentuje specjalizujący się w zagadnieniach gospodarki lokalnej Wiaczesław Gorobec.

Co ciekawe, poza zainteresowaniem MFW pozostaje przestrzeń, na której rzeczywiście dzieją się sprawy co najmniej zastanawiające, jak choćby odnotowane przez miesięcznik Forbes w tegorocznym ratingu zwiększenie stanu posiadania w wojennym 2022 r. przez najbogatszego oligarchę Ukrainy Rinata Achmetowa aż o 1,5 mld dol. Portfolio oligarchy to głównie firmy sektora metalurgicznego oraz koncern energetyczny DTEK.

Tak potężny wzrost stanu posiadania przy drastycznym zniszczeniu aktywów, to zjawisko z zakresu cudu gospodarczego, bo należący do Achmetowa największy w Ukrainie kombinat metalurgiczny Azowstal w Mariupolu został doszczętnie zniszczony podczas walk, a znajdujący się w tym samym mieście kombinat im. Illicza przejęli Rosjanie. Jak informował DTEK fala rosyjskich ataków na infrastrukturę energetyczną nie ominęła i jego. MFW nie zainteresował się jednak podstawą tego zjawiska, ani tym, czy i jaki miało ono związek z faktem, że premierem ukraińskiego rządu jest Denys Szmyhal, który przez wiele lat był dyrektorem największej elektrowni Achmetowa w Bursztynie.

Podobnie poza zainteresowaniem MFW było sztuczne doprowadzanie przez rząd w 2020 r. na skraj bankructwa dającego tanią i czystą energię elektryczną z elektrowni jądrowych państwowego Enerhoatomu, któremu administracyjnie rząd ograniczał generację, zwiększając udział w rynku dla energetyki węglowej Achmetowa. Miało to nieporównywalnie większy wpływ na sytuację gospodarczą nad Dnieprem i stan finansów państwa niż to, czy sklep spożywczy w zrujnowanej przez Rosjan Snihuriwce między Chersoniem a Mikołajowem będzie płacił dziś niewielki zryczałtowany podatek, czy prowadził kosztowną i skomplikowaną księgowość i rozliczał się z podatków na zasadach ogólnych, albo ponosił drastycznie zwiększone obciążenia „uproszczonki”, jak to zapisał w swoich żądaniach MFW.

Skórka za wyprawkę?

Wątpliwości ekspertów budzi też oddziaływanie nowego programu MFW na gospodarkę Ukrainy. Zwracają oni również uwagę na koszty związane z korzystaniem z tego kredytu.

Jak zauważa ukraiński analityk finansowy Alexander Paraschiy MFW w rzeczywistości nie przygotował dla Ukrainy jakichś szczególnych rozwiązań, uwzględniających specyfikę czasu wojny – zaoferowano standardowy program Extended Fund Facility.

Trudno mówić o „wsparciu” skoro MFW po prostu zarabia na Ukrainie i to dość nieźle – kredyt jest oprocentowany w skali rocznej na poziomie 6,9 proc. Dla porównania kredyt 18 mld euro udzielony Ukrainie przez UE do 2027 r. jest nieoprocentowany, kredyt rządu Kanady w wysokości 2,4 mld dolarów kanadyjskich oprocentowano na 1,5 proc. „Tańsze i to znacznie od pieniędzy MFW są nawet kredyty udzielane rządowi Ukrainy przez działające nad Dnieprem banki komercyjne. Stawki oprocentowania wynoszą 2,5 proc. dla kredytów udzielanych w euro i 4,85 proc. – dla dolarowych. Niespecjalnie korzystne są też warunki spłaty – kredyt MFW ma okres karencji 4,5 roku i 10-letni terminarz spłat, kredyt UE spłacić trzeba będzie w ciągu 35 lat. Warunki spłaty jakich zażądał dla siebie Fundusz są porównywalne z warunkami spłaty przeszło czterokrotnie tańszego kredytu kanadyjskiego” – wylicza Paraschiy. W ciągu czterech lat obowiązywania nowego programu Ukraina musi spłacić funduszowi 12,1 mld dol. z tytułu wcześniej uzyskanych kredytów. To oznacza, że „na czysto” otrzyma w tym czasie jedynie 3,5 mld dol. – równowartość trzytygodniowych wydatków ponoszonych w związku z działaniami wojennymi (według najnowszych danych ukraińskiego rządu roczne wydatki na wojnę to 2 bln hrywien, co przy obecnym kursie daje ok. 150 mln dol. dziennie). I to w najlepszym razie, czyli jeśli otrzyma wszystkie obiecane transze. Co jak zauważa Paraschiy – jeszcze nigdy w historii współpracy Kijowa z MFW się nie zdarzyło, bo zawsze brano ostatecznie mniej niż początkowo uzgadniano. W dodatku, zaczynając od 2025 r. wpłaty Ukrainy do kasy MFW z tytułu istniejących już zobowiązań będą większe niż wypłaty otrzymywane z nowego programu.

Niezależnie od tych zastrzeżeń, realny wpływ pieniędzy z MFW na gospodarkę Ukrainy będzie również bardzo ograniczony. Jak podkreślają ukraińscy eksperci niemal cała kwota z tego programu pójdzie w rzeczywistości na spłatę zadłużenia już zaciągniętego przez naszego sąsiada w MFW. Poza tym kredyt Funduszu jest bardzo niekorzystnie oprocentowany – na 7 proc. w skali rocznej.

Na stosunkowo niewielkie de facto znaczenie wparcia MFW wskazują też dane przedstawione przez Andrija Pysznego – suma tegorocznego wsparcia zagranicznego dla Ukrainy z innych niż MFW źródeł, to aż ok. 100 mld dol.: 60 mld dol. ulgowych kredytów z Zachodu, 20 mld dol. bezzwrotnej pomocy i 20 mld dol. zrestrukturyzowanego już istniejącego zadłużenia. Rozłożone na lata 15,6 mld dol. MFW to zaledwie ułamek sumy wsparcia płynącego nad Dniepr zza granicy tylko w ciągu jednego roku.