Suma wsparcia polskiego górnictwa ma wynieść 7,95 mld złotych i przeznaczona będzie na złagodzenie społecznych i środowiskowych skutków likwidacji niekonkurencyjnych kopalń węgla do 2018 r. Polski rząd wniosek o to wsparcie zgłosił we wrześniu, przedstawiając Komisji Europejskiej plany zamknięcia pewnej liczby kopalń. Komisja uznała, że wsparcie publiczne nie zakłóci konkurencji na europejskim rynku. Ze środków publicznych finansowane będą odprawy i świadczenia socjalne dla górników, którzy stracą pracę, a także koszty likwidacji infrastruktury zamykanych kopalń i naprawy szkód środowiskowych. Część pomocy przeznaczona też będzie na wyrównywanie strat kopalń, które będą stopniowo wyłączane z eksploatacji.

Komisja uznała, że plany polskiego rządu są zgodne z decyzją Rady Europejskiej 2010/787/UE z grudnia 2010 roku, zgodnie z którą pomoc państwa dla przemysłu węglowego jest dozwolona tylko wówczas, gdy dotyczy zamykania kopalń i pokrycia wynikających z tego kosztów. Decyzja Rady zawiera wymóg, aby kopalnie, które otrzymują pomoc na zamknięcie, przestały działać najpóźniej do końca 2018 r. Po zamknięciu kopalń pomoc publiczna może być wypłacana do 2027 roku.

Polska jest największym w Unii Europejskiej producentem węgla kamiennego, choć jego wydobycie szybko spada. W styczniu 2013 roku Komisja Europejska zaakceptowała pomoc publiczną dla węgierskiej kopalni Márkushegy, należącej do kontrolowanej przez państwo spółki Vértes Power Plant. Chodziło jednak o pomoc znacznie mniejszą, w wysokości ok. 140 mln euro, czyli ok. 600 mln złotych.

Decyzje Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej, zezwalające na pomoc publiczną są elementem wspólnej polityki unijnej, zmierzającej do promowania niektórych gałęzi gospodarki. W przypadku górnictwa węgla kamiennego chodzi o bodźce dla rozwoju energetyki odnawialnej.

Byle nie zakłócać konkurencji

Artykuł 107 ust.1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) wprowadza ogólny zakaz udzielania pomocy publicznej. W ściśle określonych warunkach interwencja państwa jest jednak dopuszczalna, m.in. gdy jej celem jest „zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego” (art. 107 ust. 3 lit. b)), bądź też ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych, o ile pomoc ta nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (art. 107 ust. 3 lit. c)).

Artykuł 108 Traktatu nakłada na państwa członkowskie obowiązek informowania Komisji Europejskiej o wszelkich planach przyznania lub zmiany przyznanej pomocy publicznej, zakazując jednocześnie ich realizacji bez zgody Komisji.

Pomoc publiczna jest definiowana jako korzyść w dowolnej formie, przyznana arbitralnie przedsiębiorstwom przez państwo. Za pomoc publiczną nie uważa się transferów do osób fizycznych (takich jak program 500+) lub środków dostępnych wszystkim przedsiębiorstwom – na przykład obniżkę podatków.

O pomocy publicznej mówimy wówczas gdy:

– Nastąpiło działanie państwa na rzecz konkretnego przedsiębiorstwa w różnych formach, takich jak dotacje, ulgi podatkowe, gwarancje, dostarczanie towarów i usług na preferencyjnych zasadach. Za pomoc publiczną można też uznać przejęcie przez państwo całości lub części przedsiębiorstwa i umorzenie jego długów.

– Działanie państwa daje przedsiębiorstwu przewagę na zasadach selektywnych, na przykład skierowane jest do niektórych przedsiębiorstw, sektorów przemysłu lub przedsiębiorstw zlokalizowanych w konkretnych regionach.

– Interwencja państwa zniekształca lub może zniekształcać konkurencję.

– Istnieje prawdopodobieństwo, że interwencja państwa może wpłynąć na handel między państwami członkowskimi UE.

Przepisy unijne dotyczące pomocy publicznej podlegają ciągłym zmianom. Uprawnienia decyzyjne o uznaniu pomocy za uprawnioną należą do Komisji Europejskiej, która bada każdy przypadek. Komisja może też nakazać zwrot pomocy udzielonej niezgodnie z przepisami.

W 2013 roku nastąpiła zmiana Rozporządzenia Proceduralnego o Pomocy Państwa. Komisja Europejska otrzymała uprawnienia wszczynanie dochodzeń w odniesieniu do sektorów gospodarki w sytuacjach, gdy dostępne informacje dają podstawę do uzasadnionych podejrzeń, że środki pomocy państwa w danym sektorze mogą powodować istotne ograniczenie lub zakłócenie konkurencji na rynku wewnętrznym w kilku państwach członkowskich.

Kontrolę pomocy przeprowadzają trzy Dyrekcje Generalne Komisji Europejskiej: Rybołówstwo (dla produkcji, przetwórstwa i obrotu produktami rybołówstwa), rolnictwo (dla produkcji, przetwarzania i obrotu produktów rolnych) oraz Generalna Dyrekcja Konkurencji dla wszystkich innych sektorów.

Procedura weryfikacji pomocy publicznej może zostać wszczęta na wniosek firm lub konsumentów. Generalnej Dyrekcji Konkurencji.

Pomoc dla banków 

Kryzys finansowy stanowił największe wyzwanie dla polityki Komisji Europejskiej dotyczącej pomocy publicznej. Na przełomie września i października 2008 r. państwa członkowskie zaczęły kolejno ogłaszać zamiar podjęcia lub nawet podejmować działania stanowiące pomoc publiczną w stosunku do zagrożonych banków. W tej sytuacji UE musiała zadbać o przestrzeganie przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Sytuacja na rynkach finansowych wymagała jednak działań natychmiastowych.

Komisja uznała, że pomoc państwa dla instytucji finansowych jest niezbędna dla przywrócenia zaufania do sektora finansowego w celu uniknięcia kryzysu systemowego. Celem pomocy miało być: zapewnienie stabilności systemu finansowego, wspieranie powrotu do normalnego funkcjonowania rynku międzybankowego oraz podtrzymanie przez banki akcji kredytowej dla gospodarki. Od 1 października 2008 do 1 października 2011, Komisja Europejska zatwierdziła pomoc dla sektora finansowego na łączną kwotę 4,5 bln euro (36,7 proc. PKB UE). Wykorzystana została pomoc w wysokości 1,6 bln euro, z czego 1,1 bln euro to gwarancje, a 286 mld euro dokapitalizowanie banków.

Komisja wypracowała zasady pomocy, które gwarantowały pewien poziom konkurencji na rynku bankowym. Instytucje finansowe, które otrzymały wsparcie, były zobowiązane do ich zwrotu. Przy zatwierdzaniu pomocy publicznej KE dużą wagę przywiązywała do konieczności przeprowadzenia gruntownej restrukturyzacji lub likwidacji instytucji finansowych, które otrzymały pomoc, oraz systematycznego informowania przez poszczególne państwa członkowskie o postępach prac w tym zakresie.

Zdrowe instytucje finansowe pozbawione płynności wskutek nadzwyczajnych zewnętrznych okoliczności były inaczej traktowane niż instytucje finansowe, których problemy wynikały z błędnych decyzji. Przyznanie pomocy tej drugiej kategorii instytucji finansowych wymagało spełnienia bardziej rygorystycznych wymogów.

Bez zasad narzuconych przez Komisję Europejską prawdopodobnie mielibyśmy do czynienia z chaotycznym udzielaniem dotacji zagrożonym bankom, co zniszczyłoby konkurencję i spowodowało, że operacja ta byłaby znacznie bardziej kosztowna dla podatników.

Kto korzysta z pomocy?

Mimo dość restrykcyjnych przepisów określających zasady udzielania pomocy publicznej przypadki udzielania pomocy są częste i jeśli rządy właściwie je uzasadnią Komisja Europejska na ogół wydaje decyzje aprobujące. Kluczową sprawą jest wpływ pomocy na konkurencję na europejskim rynku. Tylko w ostatnich sześciu miesiącach Komisja wydała pozytywne decyzje dotyczące ponad 150 przypadków udzielenia pomocy publicznej. Najwięcej notyfikacji zgłosiły Niemcy – 32. Polska otrzymała odpowiedź KE na następujące wnioski o pomoc publiczną:

– Polski program pomocy na ratowanie i restrukturyzację małych i średnich przedsiębiorstw. Pozytywna decyzja KE.

– Pomoc dla przedsiębiorstwa Lasy Państwowe, m.in. w związku z przeciwdziałaniem pożarom – pozytywna decyzja KE.

– Dopłaty do składek z tytułu ubezpieczeń upraw rolnych i zwierząt gospodarskich oraz częściowe refinansowanie odszkodowań należnych producentom rolnym z tytułu szkód spowodowanych przez suszę – pozytywna decyzja KE.

– Program pomocy dla producentów mleka – umorzenie długu – Komisja Europejska rozpoczęła w tej sprawie badanie.

– Kredyty preferencyjne dla producentów mleka, wieprzowiny, owoców i warzyw na spłatę zobowiązań cywilnoprawnych. Nieoprocentowane pożyczki dla producentów mleka, wieprzowiny, owoców i warzyw na spłatę należności budżetu niepodatkowych prawa publicznego – pozytywna decyzja KE.

Inne kraje zgłaszały do Komisji Europejskiej między innymi takie przypadki pomocy publicznej:

– Procedura resolution dla kilku banków włoskich;

– Dotacje związane z kosztem zamknięcia w Niemczech kilku elektrowni opalanych węglem brunatnym. W ciągu 7 lat rząd niemiecki planuje dotacje 230 mln euro rocznie;

– Pomoc rządu francuskiego dla rozwoju kogeneracji elektrociepłowni opalanych gazem naturalnym – budżet 14 mln euro rocznie;

– Pomoc dla małych producentów wina w Bawarii w latach 2016-2020 – koszt ok. 6 mln euro;

– Pomoc dla rumuńskiej spółki, zajmującej się eksploatacją uranu – Compania Nationala a Uraniului SA;

– Pomoc dla małych hydroelektrowni w Czechach;

– Opodatkowanie szwedzkich spółek żeglugowych w zależności od tonażu statku, a nie zysku;

– Dotacje do inwestycji w szerokopasmowy internet w Wielkiej Brytanii, pozwalających na włączenie do sieci małych miejscowości i osiedli. Koszt 500 mln funtów do 2020 roku.

Z powyższych przykładów widać, że przypadki pomocy publicznej, akceptowanej przez Komisję Europejską, dotyczą poprawy efektywności energetycznej, promocji gospodarki niskoemisyjnej, wsparcia dla małych firm, działających na lokalnych rynkach, projektom realizującym cele społeczne. Komisja znacznie uważniej przygląda się pomocy dla dużych przedsiębiorstw, działającym na rynku europejskim. Kilka takich przypadków dotyczyło w ostatnich latach Polski.

Komisja się zgadza, podatnicy płacą

Warto pamiętać, że akceptacja pomocy publicznej przez Komisję Europejską nie oznacza europejskich dotacji. Pomoc publiczna obciąża (poza nielicznymi przypadkami, gdy inwestycja ma być finansowa z funduszy unijnych) krajowych podatników. W Polsce wiele osób oskarżało Komisję Europejską o to, że wydała negatywną decyzję w sprawie pomocy publicznej dla stoczni we wrześniu 2009 roku i w efekcie Stocznia Gdyńska i Szczecińska Stocznia Nowa upadły. Ale wcześniej zaabsorbowały one wiele miliardów złotych, z publicznych środków, a mimo to nie były w stanie uzyskać dodatniego wyniku. Publiczne pieniądze zostały stracone – między innymi publiczno-prawne zobowiązania stoczni.

Komisja Europejska zgodziła się na pomoc publiczną dla zagrożonych polskich przedsiębiorstw w wielu innych przypadkach. Zaaprobowała między innymi pomoc dla:

Huty Stalowa Wola (choć pierwotny plan restrukturyzacji, uzgodniony z Komisją Europejską nie został zrealizowany), polskiej branży rur stalowych (chodziło o finansowanie Walcowni Rur Jedność przez państwowe Towarzystwo Finansowe Silesia. Komisja Europejska po długim badaniu stwierdziła, że nie jest w tej sprawie kompetentna), PZL Dębica, PZL Sędziszów, Fabryki Łożysk Tocznych Kraśnik, Diora Świdnica, PZL Hydral SA, Białostockich Zakładów Graficznych, Anilux SA, Tarchomińskich Zakładów Farmaceutycznych Polfa SA, Zakładów Chemicznych Police SA, spółce Formet SA, spółce AGD Mesko, spółce Alumast SA.

Większość tych przedsiębiorstw nie przetrwałaby bez wsparcia państwa, które zostało zaaprobowane przez Komisję Europejską, choć w niektórych przypadkach niezbyt chętnie. Zwykle przeważała opinia, że pomoc nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem (art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE)

Sprawa PLL LOT

Największa pomoc publiczna, oprócz górnictwa węglowego została przekazana polskim Liniom Lotniczym LOT SA. Pomoc dla polskiego przewoźnika budziła kontrowersje, gdyż LOT konkuruje na europejskim rynku, na którym wiele firm lotniczych ma trudności.

20 grudnia 2012 roku polskie Ministerstwa Skarbu Państwa przekazało do PLL LOT pożyczkę w wysokości 400 mln złotych (około 100 mln euro) i zgłosiła pomoc publiczną do Komisji Europejskiej. Gdyby tej pomocy nie zaaprobowała, LOT by upadł.

Spółka lotnicza odnotowała straty netto w wysokości 56,2 mln złotych w 2010 r., 145,7 mln złotych w 2011 r. i 157,1 mln złotych w 2012 r. Przepływy środków pieniężnych z działalności operacyjnej zmniejszyły się z -13,8 mln złotych w 2010 r. do -241,0 mln złotych w 2012 r. Zobowiązania Spółki wyniosły 1 606,9 mln złotych w 2010 r., 2 016,7 mln złotych w 2011 r. i 2 700,7 mln złotych w 2012 r. Malała wartość aktywów. Według opinii biegłego rewidenta istniało zagrożenie, że Spółka nie będzie w stanie kontynuować działalności z powodu znacznych strat netto i ujemnego kapitału obrotowego.

Polski rząd uznał, że bankructwo przewoźnika byłoby katastrofą nie tylko finansową, ale też wizerunkową Polski i postanowił o pomocy publicznej. Według rządowych szacunków upadłość LOT przyczyniłaby się do zmniejszenia mobilności społecznej i miałaby negatywny wpływ na inwestycje zagraniczne i turystykę. W sumie PKB Polski zmniejszyłby się o 4,6 mld złotych.

Przekazanie pożyczki było złamaniem artykułu 108 TFUE i Rozporządzenia Rady Europejskiej z 22 marca 1999 roku, według których pomoc może zostać przekazana dopiero po uzyskaniu aprobaty KE. Mimo to 15 maja 2013 roku Komisja podjęła decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń co do zgłoszonego środka pomocy na ratowanie na rzecz LOT i zobowiązała władze polskie do przekazania Komisji planu restrukturyzacji lub likwidacji spółki, względnie dowodu, że pożyczka została całkowicie zwrócona do 20 czerwca 2013 r.

Zamiast tego, polski rząd 20 czerwca 2013 r. zgłosił dodatkową pomoc dla PLL LOT SA, w kwocie 804,29 mln złotych (ok. 200 mln euro). Komisja Europejska wszczęła procedurę wyjaśniającą. Ostatecznie 29 lipca 2014 roku uznała, że państwowa pomoc dla LOT w wysokości 804,29 mln złotych jest zgodna z artykułem 107 ust.3 lit.c) TFUE.

12 kwietnia 2016 roku Najwyższa Izba Kontroli po zbadaniu sytuacji w PLL LOT stwierdziła, że udzielona spółce pomoc publiczna uratowała ją przed upadłością. Jednak w ocenie NIK uzyskiwane wyniki wciąż nie dają podstaw do stwierdzenia, że istnienie spółki nie jest zagrożone, ani że osiągnie ona trwałą rentowność i w konsekwencji będzie generować zyski – co było celem udzielenia pomocy publicznej.

W październiku 2016 r. prezes LOT Rafał Milczarski powiedział, że spodziewa się w tym roku zysku operacyjnego na podstawowej działalności rzędu 150-200 mln złotych. Nie powiedział jednak, jaki planuje ostateczny wynik netto i czy firma jest w stanie spłacać udzielone przez państwo pożyczki.

Autor:  Witold Gadomski