W Danii e-administrację rząd zbudował razem z bankami, a obywatel ma jedno hasło do konta oraz dowolnych usług świadczonych przez państwo. Korea Południowa już w 2003 roku obiecała, że dzięki informatyzacji obywatele będą nie więcej niż trzy razy w roku musieli osobiście fatygować się do urzędów. Z kolei prezydent Barack Obama właśnie zarządził, by w ciągu roku każda instytucja publiczna przedstawiła propozycję dwóch mobilnych usług dla obywateli. Wydawać by się mogło, że wystarczy dobry plan, odpowiednio duży budżet i nie powinno być żadnych problemów z unowocześnieniem administracji. Bo technologia dostępna jest już od lat. Ale jednak obok sukcesów równie często pojawiają się wielkie informatyzacyjne porażki. I to w najbardziej rozwiniętych państwach.
W ubiegłym roku w Wielkiej Brytanii – po zainwestowaniu 2,7 mld funtów w budowę Connecting for Health, czyli informatyzację służby zdrowia – okazało się, że nie ma żadnych efektów wieloletniej pracy. Nie działa system e-recept ani placówki ochrony zdrowia nie zostały ze sobą połączone, więc lekarze wciąż nie mają pełnej wiedzy o pacjentach. We Włoszech przez ponad trzy lata pracowano nad Reti Amiche – Siecią Znajomych. Miała służyć osobom wykluczonym cyfrowo, które chciałyby bez chodzenia do urzędów móc załatwić podstawowe sprawy, jak wyrobienie paszportu czy opłata składek rentowych. Zgodnie z założeniami punkty Reti Amiche miały być rozsiane po całym kraju w sklepach, kioskach, loteriach lotto – wszędzie tam, gdzie można wpaść w wolnej chwili. Tyle że w lutym 2009 roku, trzy miesiące po spektakularnym uruchomieniu systemu, okazało się, że działa zaledwie jedna trzecia z zapowiadanych 60 tys. terminali.
– Budowanie e-administracji na całym świecie ma równie dużo sukcesów, jak i spektakularnych wpadek – przyznaje w rozmowie z nami Randeep Sudan, główny ekspert ds. technologii informacyjnej i komunikacyjnej w Banku Światowym. Niestety ostatnio w Polsce mamy więcej wpadek niż sukcesów. ONZ co dwa lata podsumowuje efekty budowania e-Government we wszystkich państwach świata. Polska w ostatnim, opublikowanym w marcu rankingu spadła z 45. na 47. miejsce. – Państwa Europy Zachodniej, Azji Wschodniej oraz Stany Zjednoczone, które zajmują pierwsze miejsca w rankingu, budowę e-Government zaczęły już kilka dekad temu. Miały więc czas, by wypracować sprawne modele działania. Niestety w Polsce bardzo rzadko planując kolejny rewolucyjny system, bierzemy ich doświadczenia pod uwagę – przyznaje jeden z analityków pracujący dla naszego rządu.
Reklama
Przyjrzyjmy się więc takim rozwiązaniom, które okazały się skuteczne, i takim modelom, które kosztowały dużo, ale się nie sprawdziły.
Obywatele i dzielenie kosztów
Pierwsze miejsce w rankingu ONZ od 2010 roku zajmuje Korea Południowa. – To tygrys nie tylko pod względem innowacyjności w biznesie, lecz także budowania elektronicznej administracji – tłumaczy Sudan. – Ale też trzeba podkreślić, że Korea bardzo wcześnie – bo już w latach 60. poprzedniego wieku – podjęła pierwsze kroki w stronę początkowo komputeryzacji, a następnie informatyzacji urzędów – dodaje.
Już w 1967 roku tamtejsze ministerstwo nauki i technologii stworzyło specjalną agencję, która miała tylko jedno zadanie: wprowadzić do wszystkich resortów i ważniejszych urzędów komputery. Choć początkowo wydawało się, że to tylko kosztowna ekstrawagancja, kiedy po dekadzie podliczono koszty i zyski tego działania, okazało się, że nowoczesny sprzęt przyspieszył pracę, zmniejszył rachunki za rozmowy telefoniczne i pozwolił znacznie uprościć codzienne zadania urzędników. Jednym słowem: zarobił na siebie. Wtedy też zdecydowano, że sama prosta automatyzacja pracy urzędów nie wystarczy i Korea na początku lat 80. jako pierwsza na świecie ogłosiła wdrażanie specjalnego 5-letniego podstawowego planu informatyzacji administracji publicznej. – Jako pionierzy zaliczyli sporo wpadek. Za bardzo skupiano się początkowo na samym sprzęcie, przepłacano i dopiero pod koniec lat 80. zauważono, że najnowocześniejsze nawet komputery bez odpowiedniego oprogramowania nie wystarczą – mówi Sudan. Wtedy właśnie Korea skupiła się na stworzeniu National Backbone Computer Network. To był moment, gdy coraz mocniej zaczął się też rozwijać World Wide Web, i właśnie na bazie tego młodego internetu rząd Korei zaplanował stworzenie sieci łączącej wszystkie urzędy. Bo przecież nie mniej ważne niż zautomatyzowanie ich pracy było usprawnienie przepływu informacji i skoordynowanie tego procesu w całym kraju.
Po raz pierwszy terminu „e-rząd” użyto w Korei już w 1993 roku, a od połowy lat 90. zaczęto kompleksowe budowanie systemów, które miały działać w poszczególnych segmentach życia publicznego. Do końca XX wieku zinformatyzowano niemal wszystkie podstawowe usługi administracyjne, od prostych, jak hipoteki, po zdrowie, wymiar sprawiedliwości i na końcu zabrano się za informatyzację samego udziału obywateli w funkcjonowaniu państwa, czyli kontroli stanowienia prawa i wyborów. – Korea mocno postawiła na taki właśnie rozwój. I bez najmniejszego zażenowania kilka lat temu ogłosiła, że ma zamiar zostać najlepszym otwartym e-rządem na świecie – dodaje ekspert
Banku Światowego. – Jak widać, w jej przypadku chcieć to móc.
Koreański model skupił się na jak najsilniejszym wciągnięciu do współpracy obywateli. Jednym z najpopularniejszych systemów jest platforma, za pomocą której mieszkańcy mogą zgłaszać uwagi dotyczące funkcjonowania administracji. Są one grupowane, a następnie łączone we wspólne wnioski. – Postawiliśmy również silny nacisk na współpracę międzynarodową. To, jak ma działać e-Government, zmienia się tak szybko, że żadne państwo nie jest w stanie samo adaptować wszystkich zmian. I dlatego tak ściśle współpracujemy z innymi państwami, wyciągamy wspólne wnioski – tłumaczył w 2010 roku Yoon-seok Ko, ekspert ze specjalnego departamentu zajmującego się koordynacją budowy e-administracji. Korea wciągnęła do takiej współpracy oraz dzielenia kosztów inwestycji Japonię, Australię i Nową Zelandię. Wszystkie te państwa notują coraz lepsze wyniki w rankingu ONZ.
Przy małej pomocy biznesu
– W Europie wzorem, na którym się opieramy, myśląc o informatyzacji, są doświadczenia krajów skandynawskich i Beneluksu – mówi Krzysztof Król, analityk społeczeństwa informacyjnego, doradca w Kancelarii Prezydenta. Holandia jest druga w rankingu ONZ, Dania czwarta, a Szwecja, Norwegia i Finlandia kolejno mają miejsca 7., 8. i 9. – Ich rozwiązania są bardzo funkcjonalne, bo wykorzystują istniejące już wcześniej systemy, a tym samym są tańsze niż inwestycje amerykańskie czy azjatyckie – dodaje rządowy analityk.
Ulubionym wzorem polskich ekspertów jest Dania. Tam rząd porozumiał się z bankami komercyjnymi, by stworzyć jeden centralny system identyfikacji użytkowników. Za pomocą jednego loginu, hasła i zmiennego kodu obywatel loguje się do bankowego kontu, ale też zyskuje dostęp do usług e-administracji. Odpada problem zapamiętania kilku haseł, nie trzeba też budować powielających się kosztownych systemów weryfikacji obywateli. Rozwiązanie duńskie oferuje rzecz jasna obywatelom bez e-kont możliwość załatwienia sprawy w tradycyjny sposób – poprzez pofatygowanie się do odpowiedniego biura, jednak liczba osób działających w ten sposób jest już znikoma.
Jednak zanim Duńczycy podczepili się pod banki, popełnili sporo błędów. Wprawdzie do informatyzacji administracji Kopenhaga zabrała się jako jedno z pierwszych państw w Europie – w 1994 roku, kiedy opublikowano raport Społeczeństwo Informacyjne 2000. Rozpoczął on dyskusję o przyszłości kraju, nowych wyzwaniach cywilizacyjnych i doprowadził do pierwszego podejścia w budowie e-administracji. – Początkowo Dania chciała oprzeć ją na drogich i niestety mało praktycznych, specjalnie tworzonych punktach uwierzytelniania obywateli. Dopiero wykorzystanie już istniejącej infrastruktury komercyjnej dało wymierne efekty – opowiada Randeep Sudan.
Śladem Danii, zaczynając od badania, co informatyzacja może dać państwu i społeczeństwu, poszły kolejne państwa Europy. W połowie lat 90. w Austrii powstał raport grupy roboczej składającej się z ponad 350 ekspertów administracji, biznesu oraz nauki, który wskazywał drogi dojścia do społeczeństwa informacyjnego. W Finlandii rząd wyznaczył specjalną radę doradców ds. społeczeństwa informacyjnego, której zadaniem miało być kreowanie i badanie kierunku rozwoju nowego społeczeństwa, a w Niemczech zaprezentowano pierwszy plan zmiany funkcjonowania urzędów i rządu „Niemiecka droga do społeczeństwa informacyjnego”.
– Ujednoliconego myślenia o tym, jak te cele osiągać, jak budować e-administrację w Unii Europejskiej ani wtedy nie było, ani tak naprawdę teraz nie ma – przyznaje Krzysztof Król. – Każde państwo na własnej skórze wypróbowuje różne rozwiązania i nie zawsze nawet zainwestowanie ogromnych środków daje spektakularne sukcesy – dodaje Król.
Nie zawsze dobrze
Większość państw Europy w pierwszej kolejności, planując budowę e-administracji, zaczynała od wyznaczenia osoby czy urzędu odpowiedzialnego za ten proces. W krajach skandynawskich zazwyczaj wyznaczano istniejące już ministerstwo. W Danii taką funkcję dostał resort nauki, w Finlandii za budowę e-administracji odpowiada ministerstwo finansów. – Wytłumaczenie jest proste. Informatyzacja ma prowadzić do oszczędności i właśnie resort finansów najlepiej tego dopilnuje – wyjaśnia Sudan. – Ale co ważne pod kątem cyfryzacji, uprawnienia ministerstwa finansów mają status międzyresortowy.
Inaczej do tej kwestii podeszła Wielka Brytania. Najpierw rozważano powołanie osobnego ministerstwa, w końcu zdecydowano się na wyznaczenie jednostki bezpośrednio podległej premierowi, która miała koordynować prace wszystkich resortów. Tak w 1999 roku powstała instytucja e-Envoya (elektronicznego posłańca), którego głównym zadaniem było przygotowanie podstaw informatyzacji w takich aspektach, jak podatki, rejestry państwowe czy wydawanie dokumentów. Podobnie jak w Danii e-Envoy postanowił oprzeć działania na biznesie. Tyle że w przeciwieństwie do rządu duńskiego, który rozpoczął współpracę z bankami, Wielka Brytania nawiązała współpracę z jedną firmą – Microsoftem. Po wydaniu 15,6 mln funtów na zbudowanie ujednoliconego systemu dla całej administracji okazało się jednak, że był to błąd, i to poważny. Po pierwsze brytyjski rząd został mocno skrytykowany za nazbyt bliskie związanie z potężnym monopolistą, który stworzył zamknięty system. Po drugie nie na wszystkie e-usługi był popyt. Zainteresowaniem obywateli cieszyło się ok. 20 – 40 rządowych usług spośród blisko 3 tys. stworzonych. Po bardzo krytycznej ocenie pracy e-Envoya w 2004 roku urząd zastąpił eGU, czyli e-Goverment Unit, specjalny departament w gabinecie ministrów. Ale choć dostał większe uprawnienia od elektronicznego posłańca, to i tak co rusz pojawiają się informatyzacyjne kłopoty. – W Wielkiej Brytanii sytuacja jest rzeczywiście skomplikowana. Ostatecznie po latach ogromnych inwestycji mają bardzo sprawny system. Ale równocześnie po drodze zaliczyli ogromną liczbę wpadek i wydatków zupełnie nieracjonalnych – przyznaje ekspert Banku Światowego. I tak aferę wywołał specjalny system do zarządzania wnioskami o zasiłki, który miał umożliwić obywatelom możliwość składania ich telefonicznie i przez internet. Miał dać 60 mln funtów oszczędności, ostatecznie kosztował 140 mln i zamknięto go po trzech latach od uruchomienia, bo potencjalni klienci nie potrafili z niego korzystać. Kolejny system, tym razem do rejestracji spraw imigranckich, kosztował 77 mln funtów i w ogóle nie udało się go uruchomić, a projekt Pathway (Ścieżka), który miał pozwolić wypłacać świadczenia kartami zamiast gotówką, po czterech latach prowadzenia i wydaniu na jego budowę miliarda funtów został zamknięty, bo technologia, na jakiej był oparty, okazała się przestarzała.
– Problemy z budową e-Government zdarzają się wszędzie. To w dużej mierze kwestia skali. Im większy projekt, tym większe jest prawdopodobieństwo, że coś nie zadziała – profesor Richard Warner z Illinois Institute of Technology przekonuje, że wdrażanie e-administracji to zadanie wymagające ogromnej cierpliwości oraz przełamywania bardzo charakterystycznych dla urzędników barier. – Trzeba włożyć naprawdę dużo pracy, by zbudować system, który będzie zarówno elastyczny – czyli wygodny do stosowania przez różnych klientów – jak i na tyle praktyczny, by korzystanie z niego przyniosło korzyści. A w przypadku e-administracji sytuacja jest jeszcze trudniejsza, bo trzeba sprawić, by inżynierowie, urzędnicy i prawnicy zaczęli mówić tym samym językiem – dodaje Warner. I opowiada, że nawet w Stanach Zjednoczonych takie próby wielokrotnie okazywały się nieudane. Kiedy w 2007 roku Barack Obama, jeszcze jako prezydent elekt, dokonał przeglądu dotychczas wdrażanych rozwiązań informatycznych, okazało się, że blisko połowa projektów federalnych nadaje się do kosza. – W Stanach dodatkowo dochodzi jeszcze skomplikowana struktura państwa, czyli to, że zupełnie inne rozwiązania wprowadzają hrabstwa i stany. I niestety wciąż bardzo rzadko są one ze sobą skoordynowane – tłumaczy Werner.
Wciąż, bo w USA już w 1996 roku podjęto konkretne kroki w sprawie budowy e-administracji. Po pierwsze zobowiązano wszystkie jednostki federalne do budowy systemów oraz powołano Radę Informatyzatorów (The Chief Information Officers Council, CIO), czyli specjalne forum ustalania standardów. Zadaniem rady było planowanie inwestycji w sferze rządowego IT, ocenianie wykonanych już systemów, a także doradzanie szefom agencji, jak te systemy wprowadzać. W skład CIO weszli przedstawiciele 30 agencji federalnych, ale także eksperci z agencji rządowych. Choć rada miała doprowadzić do lepszej koordynacji w całym państwie, to i tak w 2002 roku podczas podsumowywania jej pracy i przy przygotowywaniu specjalnej ustawy E-government Act okazało się, że wciąż istnieje problem tzw. resortowości, czyli powstające do tej pory systemy informatyczne tworzone były oddzielnie, w poszczególnych departamentach i agencjach, i nie były ze sobą integrowane.
Ale choć efekty tak silnego nacisku na informatyzację szybko zaczęły być widoczne, to i tak co kilka lat dokonywany jest przegląd efektów. Po ostatnim administracja Baracka Obamy wyciągnęła główny wniosek: rządowe e-usługi są za mało dopasowane do potrzeb obywateli. Skoro zmienia się sposób użytkowania internetu i coraz więcej osób korzysta z niego za pomocą urządzeń mobilnych, e-administracja powinna być do tego przystosowana. Stąd właśnie wymóg: dwie mobilne usługi od każdej instytucji w ciągu roku. Po tym czasie z przedstawionej oferty wybrane zostanie to, co naprawdę przyda się klientom, czyli obywatelom.
– I o to właśnie chodzi w tworzeniu e-administracji. Powinna być tak stworzona, by obywatele rzeczywiście mieli w niej wsparcie. Trzeba ich traktować jak klientów. Komercyjne firmy nie mogą sobie pozwolić na systemy, które są niesprawne czy niepotrzebne. Kiedy podobnie zaczyna myśleć administracja, jej wysiłki informatyzacyjne zaczynają przynosić efekty – podsumowuje Krzysztof Król.