Wielostronne banki rozwoju (multilateral development bank – MDB), takie jak Bank Światowy czy Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, są istotnym elementem globalnego systemu gospodarczego i finansowego. Ich podstawową misją jest wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego przez pożyczanie na rynkach międzynarodowych środków finansowych po niskiej stopie procentowej i przekształcanie ich w pożyczki, granty czy pomoc ekspercką dla krajów, które potrzebują funduszy na rozwój. Instytucje te wykorzystują zgromadzone fundusze także na finansowanie globalnych dóbr publicznych czy mobilizowanie kapitału prywatnego na rzecz realizacji celów zrównoważonego rozwoju. Działalność wielostronnych banków rozwoju ma szczególne znaczenie dla państw o niższych dochodach, ze słabymi instytucjami, zmagających się z konfliktami, przemocą czy skutkami klęsk żywiołowych, odciętych od globalnych rynków finansowych albo zmuszonych pożyczać na nich środki po bardzo wysokich stopach procentowych. W państwach tych żyje znaczna część ludności świata.
W ostatnim okresie znacząco wzrosły oczekiwania wobec MDB, co wiąże się z wieloma wyzwaniami gospodarczymi i społecznymi, takimi jak sytuacja gospodarcza po pandemii COVID-19, spowolnienie tempa wzrostu gospodarki światowej, wzrost inflacji i stóp procentowych, rosnące ceny energii, kryzys klimatyczny, żywnościowy i zadłużeniowy czy wreszcie zakłócenia w transporcie i łańcuchach dostaw. W tych okolicznościach wiele krajów o niższych dochodach rozpaczliwie potrzebuje kapitału z zewnątrz, nie tylko na inwestycje, ale nawet na finansowanie bieżących potrzeb. O ile o bezpośrednią pomoc finansową zapewniającą bieżącą płynność państwa zwracają się przede wszystkim do Międzynarodowego Funduszu Walutowego, o tyle w celu realizacji przedsięwzięć w obszarze ochrony zdrowia, edukacji czy infrastruktury korzystają ze wsparcia MDB.
Trudny mandat MDB
Przez wiele dziesięcioleci wydawało się, że zasoby kapitałowe banków rozwoju są adekwatne do potrzeb ich klientów. W ostatnim okresie coraz częściej pojawiają się jednak opinie, że potrzebnych środków jest za mało. Na MDB wywierana jest coraz silniejsza presja, aby zwiększyły swoją akcję kredytową. Tymczasem instytucjom tym trudno jest znacząco rozszerzyć skalę swoich działań pomocowych. Wynika to częściowo z samej natury ich mandatu i sposobu zarządzania. Są one – upraszczając – jednocześnie i bankami, i organizacjami pomocowymi. Ich udziałowcy, tj. rządy państw członkowskich, oczekują, aby podobnie jak tradycyjne banki były zrównoważone finansowo i prowadziły ostrożną politykę kredytową, nie podejmowały nadmiernego ryzyka i utrzymywały najwyższe ratingi (AAA) nadawane im przez kluczowe agencje ratingowe (takie jak Fitch Ratings, Moody’s czy Standard & Poor’s). Jednocześnie mają jednak realizować swoją podstawową misję i osiągać „efekty wzrostu” w krajach rozwijających się, w tym ogarniętych np. konfliktami zbrojnymi, co z oczywistych względów wiąże się z ponoszeniem znacznego ryzyka utraty części przekazanych funduszy.
Próbując rozwiązać ten dylemat, MDB przez lata starały się zachowywać swoistą równowagę, działając jednak – w opinii wielu ekspertów – poniżej swoich możliwości, prowadząc bardzo ostrożną politykę kredytową i stosując konserwatywne podejście do ryzyka. Wobec rosnącej presji na zwiększenie zakresu działania dużą wagę zaczęły przywiązywać do mobilizacji na cele rozwojowe kapitału prywatnego, przede wszystkim aktywów inwestorów instytucjonalnych, za pośrednictwem transakcji finansowania mieszanego (blended finance). Ich działalność na tym polu, choć powoli się rozwija, nie przyniosła jednak na razie spektakularnych efektów w postaci mobilizacji bilionów dolarów na globalne cele rozwojowe.
Raport dla G20
W tej dość patowej sytuacji i wobec coraz bardziej ponurych perspektyw gospodarczych dość głośnym echem odbił się zamówiony przez G20 i opublikowany w lipcu 2022 r. raport podejmujący kwestię zwiększenia możliwości pożyczkowych wielostronnych banków rozwoju pt. „Boosting MDBs’ investing capacity. An Independent Review of Multilateral Development Banks’ Capital Adequacy Frameworks”. Z inicjatywą jego opracowania wystąpiły kierujące pracami G20 Włochy, szukające sposobów na zwiększenie zaangażowania MDB w rozwiązanie kluczowych problemów rozwojowych świata.
Autorzy opracowania (panel 14 ekspertów, wśród których znaleźli się m.in. byli pracownicy dużych instytucji finansowych) dokonali przeglądu tzw. adekwatności kapitałowej MDB i doszli do wniosku, że instytucje te byłyby w stanie wygenerować i przeznaczyć na cele rozwojowe dodatkowe setki miliardów dolarów w postaci nowych pożyczek. W ten sposób pomogłyby swoim klientom, a przede wszystkim krajom o niskich dochodach, uporać się z najpilniejszymi problemami gospodarczymi. Sformułowali w tym celu zestaw rekomendacji dotyczących pięciu kluczowych zagadnień, które według nich stanowią całościowy i spójny pakiet reform wzmacniających się wzajemnie, zaznaczając zarazem, że proces ich wdrażania może toczyć się odmiennie w każdym z banków.
Zagadnienia te to zmiana podejścia do ryzyka, uwzględnienie w polityce kredytowej tzw. kapitału na żądanie (callable capital), przyjęcie proaktywnego podejścia do innowacji finansowych, zacieśnienie dialogu z agencjami ratingowymi, wreszcie większa przejrzystość i lepszy przepływ informacji w ramach MDB.
Nie bójcie się obniżki ratingu
Główny przekaz panelu ekspertów jest taki, że wielostronne banki rozwoju mogą ograniczyć swoją awersję do ryzyka i złagodzić stosowane wymogi kapitałowe bez zagrożenia utraty wysokich ocen zdolności kredytowej (najczęściej na najwyższym poziomie: AAA) nadawanych im przez czołowe agencje ratingowe. To z kolei umożliwiłoby im wygenerowanie nowych pożyczek. W przeszłości przedstawiciele banków rozwoju wielokrotnie argumentowali, że muszą pilnować wysokich ratingów, aby móc tanio pożyczać i przekazywać pozyskane środki krajom o niskich dochodach na ulgowych zasadach. Uważano, że oceny MDB mogą spaść, jeśli banki podejmą większe ryzyko. Stanowiło to dodatkowe samoograniczenie, które hamowało ich ekspansję kredytową w krajach rozwijających się. Według autorów raportu większość banków, dążąc jednocześnie do utrzymania jak najwyższych ocen przyznawanych przez agencje ratingowe, umożliwiła im wywieranie zbyt dużego wpływu na własną politykę w obszarze podejścia do ryzyka.
Tymczasem eksperci zaangażowani przez G20 wskazali, że MDB mogą wygenerować setki miliardów dolarów dodatkowych pożyczek bez szkody dla ratingów przyznawanych przez czołowe agencje. Uznali, że polityka MDB w zakresie ryzyka powinna bardziej odpowiadać celom i specyfice ich mandatu. Ponadto w określaniu adekwatności kapitałowej należałoby też w większym stopniu uwzględniać kapitał na żądanie (callable capital), który jest oddawany do dyspozycji banków przez państwa członkowskie, ale w praktyce nigdy w historii nie został wykorzystany. Tymczasem skumulowana wartość kapitału na żądanie banków poddanych przeglądowi wyniosła w 2020 r. – według danych zawartych w raporcie – ponad 1,2 bln dol., co stanowi 91 proc. całego zasubskrybowanego kapitału.
…ani innowacji finansowych
Kolejnym czynnikiem, który mógłby wzmocnić siłę finansową i wiarygodność MDB, jest przyjęcie bardziej strategicznego, opartego na współpracy i proaktywnego podejścia do innowacji finansowych – mogące ułatwić wykorzystanie istniejącego kapitału. W tym kontekście proponuje się chociażby dopuszczenie dokonywania przez inwestorów przedsięwzięć typu equity w MDB czy umożliwienie bankom korzystania z zasobów płynnościowych banków centralnych. Autorzy opracowania „Boosting MDBs’ investing capacity” postulują też wzmocnienie dialogu MDB z agencjami ratingowymi w celu poprawy wzajemnego zrozumienia. Same agencje ratingowe powinny z kolei zmodyfikować swoje podejście do oceny wielostronnych banków rozwoju, w większym stopniu, uwzględniając ich unikalną misję, dotychczasową działalność (track record) i zdolności finansowe.
Ważną kwestią jest też stworzenie środowiska sprzyjającego reformom poprzez większą przejrzystość i lepszy przepływ informacji w ramach MDB. Chodzi przede wszystkim o bardziej dostępne i porównywalne dane oraz analizy, a także regularne przeglądy kapitałowe, które mają zdjąć aurę tajemniczości z modelu finansowego tych instytucji. Powinno się także usprawnić koordynację działań pomiędzy bankami rozwoju i wymianę informacji, np. poprzez opracowywanie regularnych raportów na temat adekwatności kapitałowych wszystkich MDB na podstawie ujednoliconej metodyki.
Dobre zarządzanie ma znaczenie
Osobną, ale kluczową kwestią ujętą w raporcie stanowi sprawa zarządzania i nadzoru. W przeciwieństwie do wielu innych podmiotów MDB – jako instytucje międzynarodowe – nie podlegają regulacjom ani nadzorowi jak banki komercyjne, a udziałowcy (państwa członkowskie) za pośrednictwem swoich przedstawicieli w radach gubernatorów i radach dyrektorów są jedyną władzą mogącą nadzorować politykę tych instytucji, także w zakresie adekwatności kapitałowej. Zadaniem udziałowców jest więc dalsze umiejętne zarządzanie finansami banków rozwoju, ale też dostosowanie ich do nowych wyzwań i potrzeb, m.in. poprzez wdrożenie reform sugerowanych przez ekspertów.
Autorzy opracowania są świadomi, że będzie to wymagało wysiłku ze strony wszystkich uczestników procesu. Duże znaczenie miałoby w tym kontekście przyjęcie konsensusu na forum G20 w sprawie realizacji zaproponowanych reform. Jeśli mają one być skuteczne, rządy powinny w skoordynowany sposób zasygnalizować rynkom finansowym, że banki rozwoju mają ich pełne poparcie w łagodzeniu wymogów kapitałowych, i tym samym powstrzymać ewentualne obniżki ratingów. Ważna jest zatem spójność działań na poziomie politycznym i sprawna komunikacja z rynkami finansowymi.
Kij w mrowisko?
Jak można się było spodziewać, raport „Boosting MDBs’ investing capacity” wywołał dość ożywioną dyskusję. Wkrótce po jego publikacji MDB wydały wspólne, ale dość lakoniczne oświadczenie, w którym zobowiązały się dokładnie rozważyć zalecenia i je przedyskutować. Główni adresaci raportu, czyli kraje G20, przyjęły go raczej przychylnie, choć poziom entuzjazmu był zróżnicowany. Z pierwszych reakcji wynika, że część rekomendacji została oceniona pozytywnie jako dość łatwa do przeprowadzenia, inne są postrzegane jako trudniejsze do implementacji i mniej realne, choćby np. z powodu konieczności ewentualnej modyfikacji statutów MDB.
Przedstawicielka Departamentu Skarbu USA Alexia Latortue wezwała wszystkich akcjonariuszy i banki do rozważenia zaleceń panelu oraz poważnego zastanowienia się, jak kontynuować reformy, aby zwiększyć ambicje w zakresie finansowania rozwoju. Paolo Gentiloni, europejski komisarz ds. gospodarczych, podkreślił natomiast, że niezależny przegląd ram adekwatności kapitałowej wielostronnych banków rozwoju stanowi podstawę do zwiększenia zdolności inwestycyjnej MDB, która jest potrzebna do sprostania wielu globalnym wyzwaniom, kryzysom i długoterminowym celom rozwojowym. Zaznaczył, że wszystkie rekomendacje sformułowane przez panel mają kluczowe znaczenie i wzajemnie się wzmacniają, ale adekwatność kapitałowa MDB jest bardzo złożoną kwestią, w odniesieniu do której nie ma jednego uniwersalnego rozwiązania. Dlatego każdy bank powinien pracować nad własną mapą drogową umożliwiającą wdrażanie rekomendacji, tak aby zwiększyć swoją zdolność pożyczkową w ciągu najbliższych 12–24 miesięcy.
Pierwsze reakcje agencji ratingowych na raport nie były zbyt entuzjastyczne. Przedstawiciele jednej z nich ostrzegli nieoficjalnie, że jeśli MDB przyjmą wszystkie zalecenia panelu ekspertów, ich ratingi mogą zostać obniżone. Zostawili jednak pewną furtkę, wskazując, że jeśli udziałowcy MDB wprowadzą dodatkowe gwarancje finansowe, banki będą mogły pożyczać więcej bez ryzykowania obniżki swoich ratingów.
Co dalej?
Niewątpliwie wnioski i rekomendacje zawarte w raporcie „Boosting MDBs’ investing capacity” należy postrzegać w szerszym kontekście walki z wielowymiarowym globalnym kryzysem gospodarczym i społecznym, którego jesteśmy świadkami, możliwą globalną recesją i oddalającymi się perspektywami terminowej realizacji przyjętej w 2015 r. Agendy 2030 na rzecz Zrównoważonego Rozwoju. W tym kontekście raport należy traktować jako ważny głos w dyskusji nad poszukiwaniem bardzo potrzebnych dziś środków finansowych na rozwój oraz nad wzmocnieniem systemu instytucji wielostronnych. Rekomendacje ekspertów są odważne i niestandardowe, ale też sytuacja jest wyjątkowa, a innowacyjne podejście jest potrzebne bardziej niż kiedykolwiek. Głębsza refleksja nad lepszym wykorzystaniem przez MDB istniejącego kapitału jest tym bardziej zasadna, że w obecnych warunkach nie ma raczej woli politycznej dla znaczącego ich dokapitalizowania przez udziałowców, z których większość zmaga się z ograniczeniami budżetowymi. Zarazem należy zrozumieć ostrożność MDB i obawy przed zmianami oraz zauważyć deklarowaną otwartość na dialog, przede wszystkim z agencjami ratingowymi. Trzeba także docenić, że wiele banków rozwoju już od pewnego czasu podejmuje działania spójne z rekomendacjami panelu ekspertów. W tym kontekście warto zwrócić uwagę choćby na proaktywne podejście Międzynarodowego Stowarzyszenia Rozwoju (IDA) Banku Światowego do innowacji finansowych.
W ciągu najbliższych miesięcy wszyscy interesariusze procesu, tj. MDB, ich udziałowcy, czyli administracje państw członkowskich (zwłaszcza G20), oraz agencje ratingowe, powinni dokładnie przestudiować wnioski i rekomendacje zebrane przez ekspertów w omawianym raporcie. Konieczne jest gruntowne przeanalizowanie ich finansowych i rozwojowych implikacji. W tym kontekście warto mieć na uwadze to, że rating AAA powinien być narzędziem stosowanym przez banki do realizacji swojego mandatu, a nie celem samym w sobie.
Ewentualne wdrożenie zaproponowanych w raporcie rekomendacji będzie również wymagało ściśle skoordynowanych działań we wszystkich wielostronnych bankach rozwoju, a przede wszystkim politycznego wsparcia ze strony rządów, zwłaszcza państw należących do G20. Zalecenia odniosłyby największy sukces, gdyby zostały przyjęte wspólnie w kilku MDB jako spójny pakiet. Udział Banku Światowego jest szczególnie ważny ze względu na jego silną reputację na rynkach finansowych i ogólnoświatowy mandat. Ewentualna dalsza ekspansja pożyczkowa MDB, będąca efektem wdrożenia rekomendacji zawartych w raporcie nie powinna też zastępować działań na rzecz mobilizacji kapitału prywatnego na cele rozwojowe. Niezależnie od tego, jak dużo środków uda się wygenerować bankom rozwoju w efekcie zastosowania omówionych reform, bez zaangażowania prywatnych funduszy w dobrze przygotowane projekty zapewnienie zrównoważonego rozwoju w skali globu nie będzie możliwe w dłuższej perspektywie.
Nie można także zapominać o stronie popytowej i barierach absorpcyjnych w wielu krajach rozwijających się. Jak zwraca uwagę prof. Kevin P. Gallagher z Boston University, wielostronne banki rozwoju często walczą z przeciwstawnym wiatrem, działając w niekorzystnym otoczeniu gospodarczym i instytucjonalnym. Zwiększenie ich działalności pożyczkowej powinno zatem iść w parze z poprawą otoczenia prawno-instytucjonalnego i zdolności administracji wielu ich klientów do realizacji skomplikowanych, ale potrzebnych z punktu widzenia długofalowego rozwoju projektów. A także z poprawą zarządzania finansami publicznymi i ich przejrzystością. W przeciwnym razie dodatkowe środki wygenerowane przez wielostronne banki rozwoju nie będą miały gdzie być zainwestowane albo ich jedynym efektem będzie powiększenie i tak dużego oraz rosnącego zadłużenia krajów rozwijających się.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko NBP.
