Z Maciejem Berkiem rozmawiają Grzegorz Osiecki, Dominika Sikora i Tomasz Żółciak
/>
Jaki jest najcięższy grzech, jeśli chodzi o stanowienie prawa w Polsce?
Trudno mówić o jednym grzechu, cykliczny raport Pracodawców RP wylicza ich siedem. To są błędy popełniane przy projektowaniu i procedowaniu prawa. Ich statystyka pogarsza się z roku na rok. Trzy czwarte projektów było procedowanych z naruszeniem reguł konsultacji publicznych. Mówimy o zjawisku, które staje się normą, a nie wyjątkiem. Niekierowanie projektów do konsultacji, skracanie ich czasu np. do 24 godzin albo wybieranie ścieżki poselskiej...
Reklama
To samo robiły inne ekipy rządzące, również koalicji PO-PSL, za której czasów był pan szefem Rządowego Centrum Legislacji (RCL).
Ten problem występował, ale nie w takiej skali jak teraz. Partnerzy społeczni nie dostają projektów do opiniowania w terminach jasno wynikających z ustaw, a to uniemożliwia wyrażenie swojego stanowiska. Były projekty, które w ogóle nie trafiły do konsultacji albo te konsultacje były fikcyjne. I to się dzieje na etapie procedury zarówno rządowej, jak i sejmowej. Ze wskazaniem, że ten drugi przypadek ma jeszcze bardziej negatywną konotację.
Ofiarą złego prawa, przygotowanego na kolanie i procedowanego w pośpiechu, staje się przeciętny Kowalski…
Dysfunkcja procesu legislacyjnego na końcu daje prawo, które działa wadliwie, bo jest źle przygotowane, ma luki, bo coś uregulowano nie tak... Dobrym przykładem jest sposób, w jaki procedowano projekt nazwany Polskim Ładem (zmiany w przepisach podatkowych, które weszły w życie w styczniu 2022 r. - red.). Było jakieś polityczne zamierzenie - możemy dyskutować, słuszne czy nie, ale ktoś podjął decyzję o przygotowaniu zmian. I co się stało? Politycy doszli do wniosku, że nie będzie rzeczywistych konsultacji, nie dano partnerom społecznym czasu wystarczającego na odniesienie się do propozycji. Więcej - politykom tak się śpieszyło, że nie dano go nawet legislatorom, żeby przekuć polityczne zamierzenie w przemyślany projekt aktu prawnego. Wiemy, jak skończyła się ta historia - klapą wizerunkową dla polityków. Co gorsza, oni zastawili pułapkę na tych, którzy te nowe przepisy mieli stosować, czyli pracowników, którzy dostawali niższe wypłaty, przedsiębiorców, księgowych, którzy nie wiedzieli, jak ich rozliczać itp.
Czego politycy powinni się nauczyć na tym niewypale?
Nie wpadać w pułapkę pychy politycznej, przekonania, że wola dokonania jakiejś zmiany wystarczy. Trzeba ją umieć zmaterializować w prawie, które jest bardzo skomplikowanym narzędziem. Wiem, że twierdzenie, że prawo jest dla prawników, nie jest popularne. Trzeba sobie jednak uświadomić, że to oni są przygotowani, żeby przekuć wolę polityczną w projekt przepisów. Ale jeśli da im się na przygotowanie projektu czas liczony w dniach, a czasem nawet w godzinach, to na końcu problem będą mieli: organ, który będzie rozliczany ze stosowania nowych przepisów, przedsiębiorcy, którzy nie będą wiedzieli, co z nich wynika i jak to wpływa na ich działalność, a wreszcie sądy, do których trafią spory między obywatelami i administracją.
Politycy uważają, że co się popsuło, to naprawi się kolejną nowelizacją.
Kolejna nowelizacja nie zawsze jest w stanie unicestwić bałagan, który powstał. Już są bowiem jakieś spory, ktoś coś zapłacił, dostał jakąś decyzję albo mu jej odmówiono.
Czyli to my płacimy cenę złego prawa, a nie polityk, który do tego chaosu doprowadził?
Oczywiście, że płacimy tę cenę. Ale koszty ponosi też polityk.
Bo ktoś na niego nie zagłosuje w kolejnych wyborach?
Bo nie osiągnął efektu, o który mu chodziło, czyli traci sprawczość. Nikt na tym nie skorzystał - ani on, bo zaliczył porażkę, ani adresat nowego prawa. Tymczasem uporządkowany system tworzenia prawa i trzymanie się go minimalizuje ryzyko wpadek. Nie jest przypadkiem, że duże firmy zauważają potrzebę uporządkowania swoich systemów regulacji wewnętrznych. Chaos w nich jest traktowany jako poważne ryzyko zarządcze. W jakimś sensie w ten sposób powinniśmy też patrzeć na uporządkowanie i przestrzeganie reguł obowiązujących rząd i ustawodawcę.
Na poziomie rządu są spisane zasady, jak należy przygotowywać projekty aktów prawnych?
Są, i to całkiem dobre, bo zakładają m.in. wieloetapowość. W regulaminie pracy Rady Ministrów jest zapisane, że na portalu Legislacja.gov.pl powinien być udostępniony każdy projekt, na każdym etapie prac, ze wszystkimi przedstawionymi do niego uwagami.
Tyle że projekty nie są tam zamieszczane albo pojawiają się z opóźnieniem, albo nie mają uzasadnienia lub nie są przedstawione zgłoszone uwagi. To niedbalstwo czy celowa robota?
Skala tego zjawiska uprawnia mnie do sformułowania podejrzenia, że to musi być coś więcej niż niedbalstwo. Ale oczywiście o to trzeba spytać osoby, które za to odpowiadają. Dla mnie niepokojące jest to, że w regulaminie prac rządu nadal jest taki obowiązek, a ci, którzy mają go wypełniać, systematycznie go ignorują.
Powiedział pan o grzechu pychy politycznej, a może zabrakło po prostu odwagi, lidera, który powiedziałby: „proponujemy takie zmiany, bo uważamy, że to sprawiedliwe”. Zamiast tego, gdy rozpętała się burza wokół Polskiego Ładu, korygowano projekt i stworzono potwora Frankensteina - tę nieszczęsną ulgę dla klasy średniej.
Moim zdaniem to efekt niewykorzystywania wiedzy urzędników legislatorów. Pojawiały się ze strony ważnych liderów politycznych stwierdzenia, że to urzędnicy wszystko bojkotują, utrudniają. Polityk często nie ufa pracującym dla niego urzędnikom i szuka jakiegoś by-passu, np. innej ekipy poza urzędem. I to się z reguły źle kończy. Tymczasem urzędnicy chcieliby od polityka zdefiniowania, czego oczekuje, a potem otwartości na dyskusję. Decydent musi przyjmować również argument, że czegoś się po prostu nie da przeprowadzić.
Czy jednak nadzwyczajne czasy - naznaczone covidem, wojną, kryzysem energetycznym - nie uzasadniają bardziej powszechnego przyspieszania lub wręcz omijania procedur konsultacji?
Rządzenie państwem polega też na konieczności reagowania na niespodziewane sytuacje, ale z perspektywy osoby, która kierowała zespołem legislatorów rządowych - stu kilkudziesięciu osób, które były zawsze gotowe pracować w takim tempie, jakie było potrzebne - mogę powiedzieć, że większość tych rzeczy da się przygotować dobrze. Jeden problem z ustawami covidowymi polegał na tym, że prace nad nimi biegły bardzo szybko, ale był drugi, dużo większy: świadomie doklejano do nich regulacje, które nie miały nic wspólnego z przeciwdziałaniem pandemii. Takie zmiany załatwiają jakieś partykularne sprawy, które rozstrzygają się poza konsultacjami.
Według pana wizji politycy powinni się sami ograniczyć. Czy to aby nie naiwność?
Chcę wierzyć, że ministrowie i premierzy będą się otaczać osobami, których doświadczenie pozwoli im zrozumieć, jak destrukcyjne efekty ma nierespektowanie procedur. I że będzie coraz mniejsze nastawienie na osiągnięcie krótkoterminowych celów politycznych, nawet jeśli wdrażane zmiany za dwa, trzy miesiące wywołają bałagan. Jeżeli przepisy są niestabilne, zaskakujące, trudne do odczytania, jeżeli prawnicy mają problem z ich interpretacją, to nieuchronną konsekwencją jest też to, że ich stosowanie musi być przez państwo wymuszane. I w to wymuszanie trzeba zaangażować jakiś aparat administracyjny, który będzie to sprawdzał.
Takie sytuacje mieliśmy przy okazji interwencji ustawodawcy w związku z kryzysem energetycznym. Pierwsza dotyczy regulacji, by urzędy obniżyły zużycie energii o 10 proc. Główny wykonawca tej ustawy - Urząd Regulacji Energetyki - nie bardzo wie, jak to robić w praktyce, i domaga się interpretacji tych przepisów. Druga to apel minister klimatu Anny Moskwy do spółki E.ON Polska „o poprawne stosowanie przepisów ustawy, która chroni odbiorców prądu w gospodarstwach domowych” wystosowany po tym, jak się okazało, że sprzedawca dostarczał elektryczność małym przedsiębiorcom z siedzibą w mieszkaniach po niezamrożonych stawkach.
I właśnie uściśleniu tego typu spraw, ich przewidywaniu, służą konsultacje. Wysyła się projekt do tych, którzy go mają stosować, i zbiera od nich opinie. Dzięki temu ustawodawca widzi, czy sposób rozumienia jest wspólny, czy nie. A jeżeli nie, to powinien spróbować to zredagować tak, żeby zrealizować wolę polityczną w sposób jasny dla wszystkich, zwłaszcza dla tych, którzy te przepisy mają stosować.
Nam udało się twórczo wypracować „odwrócony model legislacji” - najpierw się prawo uchwala, a potem się zastanawia, co z tego wyniknie.
Kiedy pracowałem w Senacie, słyszałem, jak posłowie mówili: „uchwalimy to i najwyżej się w Senacie poprawi”. Dziś też jest zbyt mała świadomość, że złe prawo zawsze wygeneruje problemy do czasu jego poprawienia. Odnosząc się do państwa przykładu: proszę zapytać dowolnego dyrektora generalnego urzędu, na czym on może zaoszczędzić te 10 proc. energii. Jeśli jest dobrym gospodarzem, to już dawno wdrożył oszczędności, np. wymienił oświetlenie na bardziej energooszczędne, wprowadził fotokomórki, które zapalają lub gaszą światła na korytarzach czy w toaletach. Na czym on będzie mógł w tej chwili zaoszczędzić? Czy ktoś sprawdził, czy w urzędach istnieje ten luz 10 proc., który można osiągnąć? Bo jeśli nie, to teraz dyrektorzy generalni, postawieni pod rygorem odpowiedzialności finansowej i osobistej, będą cięli, na czym się da - nie zawsze racjonalnie.
Czyli przepisy są tak napisane, że ci, którzy byli aktywni w tej sferze wcześniej, są w gorszej sytuacji, bo nie mają już za bardzo czego ciąć. Pytanie: z czego to wynika?
Żeby odpowiedzieć na to pytanie, musimy wrócić do narzędzia konsultacji. One nie muszą być nie wiadomo jak szeroko zakrojone. Wystarczyło to przekazać do zaopiniowania dyrektorom generalnym urzędów. Takie opinie nie mają charakteru blokującego w procesie legislacyjnym, w przeciwieństwie do procesu uzgodnień międzyresortowych, gdzie ścierają się stanowiska ministerstw i projekt trzeba doprowadzić do formy, która będzie do przyjęcia dla wszystkich. Prowadziłem szkolenia m.in. z konsultacji publicznych w poprzedniej kadencji parlamentarnej. I usłyszałem od urzędników, że to są bardzo fajne narzędzia, że oni się cieszą, że je poznali, tylko że jeżeli osoba, która zarządza urzędem, nie daje im na te konsultacje czasu, to oni sami przed nimi uciekają, żeby nie narobić sobie kłopotów.
Co konkretnie mieli na myśli?
Jeden urzędnik powiedział mi: „Wie pan, ja ten projekt chętnie wyślę do konsultacji, tyle że w odpowiedzi dostaję kilkadziesiąt różnych opinii, a później przychodzi szef i mówi, że projekt pojutrze ma trafić na komitet stały”. On nie ma szans, żeby to przepracować! I nie będzie już w przyszłości przekonywać zwierzchnika, że warto prowadzić konsultacje, bo boi się o swoją posadę, bo na końcu musi wykonać polecenie szefa. A przy takim jego podejściu przeprowadzone konsultacje to tylko kłopot dla urzędnika.
Zawsze mówię, że proces legislacyjny trzeba planować od tyłu. A więc ustalić, kiedy projekt ma wejść w życie, na tej podstawie ocenić, ile mamy czasu na prace w parlamencie, kiedy projekt ma być przyjęty przez rząd, kiedy w związku z tym ma trafić na Stały Komitet RM itd. Rzecz jasna, nie w każdym przypadku tak się da, bo mamy rzeczy nagłe, pilne. Ale w pozostałych przypadkach da się to zaplanować.
Po ewentualnej zmianie ekipy rządzącej kolejna będzie stała przed wielką pokusą sięgnięcia po te wszystkie „nadzwyczajne narzędzia”, z których korzystali poprzednicy. Donald Tusk wspomniał niedawno na spotkaniu z mieszkańcami Siedlec, że nowy rząd skorzysta z wymyślonej przez Zbigniewa Ziobrę konfiskaty rozszerzonej, by rozliczyć PiS.
Jeżeli przyjmiemy, że ten proces jest jak huśtawka, która się wychyla raz w jedną, raz w drugą stronę, i każda ze stron miałaby być skupiona na tym, żeby osiągnąć swój cel bez respektowania tych reguł, to proces legislacyjny nigdy się nie ustabilizuje. Chcę wierzyć, że można osiągać rezultaty polityczne, nie wprowadzając rozwiązań destrukcyjnych dla systemu. Tak, to jest trudniejsze i wymaga trochę więcej czasu. Jeżeli ktoś teraz przyjdzie i powie: „będę odkręcać akty prawne, które się pojawiły za rządów moich poprzedników”, a następnie zrobi to tak samo, czyli szybko i bez konsultacji, to wpadnie w tę samą pułapkę. A raczej my wszyscy wpadniemy, bo przecież to my - społeczeństwo - borykamy się potem z efektami. Wracając do przykładu Polskiego Ładu - choć został wdrożony na szybko z początkiem 2022 r., to tak naprawdę dopiero w kwietniu 2023 r., gdy będziemy rozliczać PIT za ubiegły rok, dowiemy się, co ten ład nam przyniósł.
Ostatnio głośna jest sprawa kamieni milowych, których spełnienie ma nam otworzyć drogę do unijnych pieniędzy. Jeden z nich dotyczy właśnie zasad legislacji w rządzie, Sejmie i Senacie. Jakie zmiany powinny być wprowadzone?
W kamieniach milowych są dwa wymogi: przeprowadzania konsultacji publicznych i przygotowania oceny skutków regulacji (OSR). Jest też oczekiwanie ograniczenia możliwości omijania normalnej drogi przez zgłaszanie projektów jako poselskich, a także limitowania projektów nagłych do niezbędnych sytuacji. W tej pierwszej kwestii regulamin rządowy przewiduje i OSR, i konsultacje jako zasadę, tu problem jest w praktyce. Regulamin Senatu przewiduje konsultacje do inicjatyw senackich, nie ma w tej chwili obowiązku tworzenia OSR, choć zdolności do ich przygotowywania są właśnie w Senacie budowane. Natomiast regulamin sejmowy ogranicza konsultacje wyłącznie do tych, które są ustawowo wymagane, i nie przewiduje sporządzania OSR, czyli nie odpowiada temu, co wynika z kamieni milowych. Natomiast jeżeli chodzi o obchodzenie procedury rządowej projektami poselskimi, to fałszywe byłoby twierdzenie, że to zjawisko pojawiło się w tej czy w poprzedniej kadencji. Także kiedy kierowałem RCL, zdarzało się, że minister, który nie mógł przejść przez procedurę rządową, czasami szedł do komisji i prosił, żeby projekt poszedł jako poselski czy komisyjny. Jest tylko kwestia skali zjawiska, które w ostatnich latach występuje niestety coraz częściej.
Koledzy z rządu sobie na to pozwalali?
Zdarzały się takie rozgrywki między ówczesnymi ministrami gospodarki i finansów. Jest kwestia jakiegoś ośrodka politycznego, który trzymałby nad tym pieczę. Mieliśmy takie sytuacje, że premier w sprawach, które nie budziły zastrzeżeń, wydawał polecenie i po kilkunastu godzinach projekt mógł stanąć na Radzie Ministrów, być przyjęty i przekazany do Sejmu. Może gdzieś na portalu RCL powinna być informacja, dlaczego odstąpiono od tych procedur? Dzisiaj moim zdaniem największy problem jest ze skalą tego zjawiska. Na zajęciach ze studentami UW mówię, że tryb pilny, który przewiduje konstytucja, dziś jest kompletnie bez znaczenia, bo wystarczy, że ośrodki polityczne się porozumieją i parlament zorganizuje swoje prace tak, żeby przeprowadzić jakiś projekt ustawy w ciągu kilkunastu czy kilkudziesięciu godzin. Czy to, że istnieje taka możliwość, jest złe? Nie, bo bywają sytuacje nadzwyczajne. Natomiast czy projekty, które w ten sposób są procedowane, na to obiektywnie zasługują? W większości nie.
Czy można wprowadzić jakiś mechanizm filtrujący czy wyznaczyć człowieka, który sprawi, że zostawiamy projekty poselskie na sytuacje nadzwyczajne, ale też by nie było tak, że czasem nawet poseł referujący nie ma pojęcia, co tam jest napisane?
Potrzebujemy liderów politycznych, którzy będą rozumieli, że te procedury nie są po to, żeby utrudnić im życie, tylko po to, żeby to, co im jest potrzebne, było poprawnie zrobione. Jestem w stanie wyobrazić sobie osobę z prawem do decydowania o tym, co puszcza dalej, a czego nie i które projekty idą jakim trybem. To wymagałoby bardzo silnej pozycji politycznej, bo klub sejmowy jest samodzielny, posłowie sprawują wolny mandat, ale musi być jakiś „kierownik procesu legislacyjnego”.
Ma pan pomysł, kto mógłby nim być?
Może powinien to być urzędnik, który jest bardziej polityczny i przychodzi, i odchodzi razem z ekipą? Czy może polityk, który czerpie wiedzę z urzędów, które z nim kooperują? To jest do przemyślenia. Jan Maria Rokita przedstawiał kiedyś wizję, żeby stworzyć wspólny ośrodek legislacyjny dla rządu i dla parlamentu.
Ale może jest jakaś racja w tym, że mamy trzy oddzielne ośrodki, które są w stanie niezależnie spojrzeć na projekt, który dostają?
Zmniejszanie napięć pomiędzy legislatorami, którzy obsługują poszczególne etapy prac, a politykami jest możliwe, tylko musi być na to czas i trzeba patrzyć na ten proces jako na całość, a nie jak na poszatkowane, odseparowane elementy.
Uwagi zgłaszane przez legislatorów nie zawsze wynikają z identyfikacji błędu, tylko z przywiązania, z „ja bym to zrobił inaczej”. Tylko jeżeli to „inaczej” nie eliminuje błędu, to po co coś zmieniać? Parlamentarzyści, którzy ten proces prowadzą, widzą wtedy, że jest spór o treść przepisu, ale nikt nie wie, o co chodzi. Żeby temu zapobiec, wdrożyliśmy w Rządowym Centrum Legislacji bardzo proste narzędzie. Zadbaliśmy, żeby legislatorzy sejmowi, senaccy, rządowi - z RCL i ministerstw, się spotykali, stworzyliśmy im płaszczyznę do wspólnych szkoleń. To dawało kapitalne efekty, bo potem, gdy legislator sejmowy chciał coś zmienić w projekcie rządowym, to zanim to zrobił, dzwonił do kolegi z rządu i pytał: „słuchaj, dlaczego tak zrobiłeś, bo ja nie rozumiem tej konstrukcji”. Wprowadziliśmy zasadę, że prawnicy parlamentarni widzieli, który z naszych jest za projekt odpowiedzialny, i mieli do niego kontakt. Ogólna zasada wielu par oczu jest słuszna, ale jest możliwa także w ramach jednego dużego urzędu. Tworzenie prawa jest skomplikowanym procesem. Dobre zredagowanie projektu wymaga olbrzymiej wiedzy związanej z tą materią i z regułami techniki prawodawczej, z różnymi niuansami.
Bo potem poseł Suski zgłasza odręcznie napisaną na kartce poprawkę, że wiatraki mają stać nie 500 m, tylko 700 m od zabudowań, i nikt nie wie, dlaczego akurat teraz taka zmiana.
Nie to jest problemem, że jest to odręczne. Problemem jest, że projekt jest przygotowany, skonsultowany, a potem na etapie prac parlamentarnych ktoś wrzuca nieskonsultowaną poprawkę, która merytorycznie wywraca go do góry nogami. Wtedy wszyscy, którzy uczestniczyli w dialogu, mają poczucie bycia oszukanym. Jeżeli proces legislacyjny będzie prowadzony tak, że uczestniczące w nim zewnętrzne podmioty uznają, że to gra pozorów, to nie będą w tym uczestniczyły naprawdę. No bo po co mają angażować swój czas i siły? Jeżeli to miało być nie 300, 500, tylko 700 m, to niech to wybrzmi na początku. Przecież konsultacjom można poddać też warianty każdego z tych rozwiązań. Prawodawca i tak podejmuje ostateczną decyzję autonomicznie na własną odpowiedzialność. Tu tylko chodzi o to, żeby on chciał uczciwie posłuchać tych, którzy mają coś do powiedzenia.
Ważnym ogniwem powinien być też Trybunał Konstytucyjny, a on momentami przypomina kota Schrödingera - nie wiemy, istnieje czy nie istnieje.
Z punktu widzenia procesu legislacyjnego TK nie spełnia swojej ustrojowej roli. I to widać w statystyce spraw, które są tam rozpatrywane, i w tym, że niektóre sprawy z powodów, które trudno ustalić, oczekują bardzo długo na wyznaczenie rozprawy. I mówię to, abstrahując od całego problemu związanego ze składem trybunału.
A jakie są tego konsekwencje?
Procedura nie lubi próżni i szuka by-passów. Mamy kwestię rozproszonej kontroli, która jest stosowana przez sądy, na co z kolei prawodawca odpowiada ustawami, które to ograniczają i grożą postępowaniami dyscyplinarnymi. Zamiast mieć efektywnie działający, sprawny trybunał, wprowadzamy kolejne ustawy, sędziowie nie wysyłają pytań prawnych do TK, sami odmawiają stosowania ustawy albo zadają pytanie do TSUE… A jak Unia albo europejski trybunał mówią: „nie możecie mieć prawa, które ściga za to dyscyplinarnie sędziów..”, to zmieniamy ustawę, budujemy jakieś kolejne konstrukcje, angażujemy rzeczników, wzbudzamy emocje społeczne, protesty... Natomiast mechanizm, który miał pomagać eliminować naruszające nasz system prawny rozwiązania i być jednym z proceduralnych bezpieczników - a więc Trybunał Konstytucyjny - jest dziś wyłączony.
Czyli zostaje zdrowy rozsądek?
I spojrzenie na proces legislacyjny nie z perspektywy konkretnego projektu, który prowadzimy, tylko zasady, że respektowanie reguł wzmacnia system. Jeżeli należy go przemodelować, to zróbmy to. Ale od kilku lat jesteśmy w sytuacji, w której prawnicy pytani o różne rzeczy mówią: „nie wiem, bo nie mam aksjomatów, do których się mogę odwołać, i nie bardzo wiem, jakie są zasady w tej chwili”. Dzisiaj litera prawa to jedno, a praktyka to drugie. ©℗