Wybuch pandemii COVID-19 w 2020 r. spowodował bezprecedensowe załamanie gospodarcze w strefie euro. PKB w 2020 r. zmniejszył się o 6,6 proc. wobec poziomu z poprzedniego roku, przebijając spadek wywołany przez globalny kryzys finansowy w 2009 r., kiedy to jej gospodarka skurczyła się o 4,5 proc.
Jednak przyglądając się sytuacji na rynku pracy, można odnieść wrażenie, że nie pogorszyła się ona tak silnie, jak można by wnioskować z głębokości spadku aktywności gospodarczej. Zatrudnienie w strefie euro w ubiegłym roku spadło „zaledwie” o 1,6 proc., a stopa bezrobocia przeciętnie w 2020 r. wyniosła 7,8 proc., co oznacza, że wzrosła jedynie o 0,3 pkt. proc. wobec poprzedniego roku. Nawet w najsilniej dotkniętych branżach takich jak handel, hotele i restauracje liczba pracujących zmniejszyła się o 3,6 proc., podczas gdy spadek aktywności wyniósł 12,9 proc.
Nieco inny obraz wyłania się, jeżeli spojrzymy na liczbę przepracowanych godzin. Tutaj wyraźnie już widać skalę pandemicznego kryzysu. W strefie euro spadła ona o 7,7 proc., czyli silniej niż PKB w tym okresie. We wspomnianym sektorze handlu, gastronomii i hotelarstwa spadek ten był niemal dwukrotnie większy niż w całej gospodarce.
Z czego więc wynika ta dysproporcja? Odpowiedzią jest większy niż kiedykolwiek wcześniej stopień korzystania przedsiębiorców z programów wspierania zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu, które były wprowadzane w mniejszej lub większej, z naciskiem na większej, skali przez rządy wszystkich krajów członkowskich strefy euro.
/>
Czym są programy wspierania pracy w skróconym wymiarze czasu (ang. short-work schemes, furlough schemes, job retention schemes)?
W skrócie, są to programy finansowane przez rządy, mające na celu zapobieganie zwalnianiu pracowników przez firmy znajdujące się w przejściowej trudnej sytuacji finansowej. W tym celu przedsiębiorstwa mogą tymczasowo zmniejszyć godzinowy wymiar pracy pracownika, a nawet zrezygnować z jego usług na krótki okres, jednak formalny stosunek pracy musi zostać utrzymany. Wówczas rządy zobowiązują się do wypłaty rekompensaty za te godziny, których pracownik nie przepracował, a na które opiewa jego kontrakt pracowniczy. Ponadto często uczestnictwo w programie wiąże się z zachętami do podjęcia szkolenia przez korzystających z niego pracowników.
Programy wspierania pracy w skróconym wymiarze czasu nie są nowym pomysłem, który znalazł zastosowanie dopiero w trakcie kryzysu wywołanego pandemią COVID-19. W wielu krajach strefy euro funkcjonowały one już w XX wieku, jednak były wykorzystywane w ograniczonym zakresie, w większości dla pojedynczych, dotkniętych chwilowym kryzysem branż lub nawet pojedynczych przedsiębiorstw.
Na przykład w Niemczech program Kurzarbeitergeld został wprowadzony już w 1910 r., w celu pomocy osobom zatrudnionym w przeżywającym wówczas załamanie przemyśle produkcji nawozów sztucznych. Na dużą skalę, choć jeszcze zdecydowanie mniejszą niż w ubiegłym i bieżącym roku, programy te zaczęły być stosowane przez rządy krajów strefy euro podczas globalnego kryzysu finansowego w latach 2008-2010. Według raportu OECD z 2010 r., odsetek pracowników, którzy zostali objęci tego typu programami w 2009 r. w Niemczech i we Włoszech wyniósł średnio ponad 3 proc., a w Belgii niemal 6 proc. Najwięcej osób zgłoszonych do programów, zatrudnionych było w przemyśle, średnio 9 proc. wszystkich pracowników w 11 badanych w raporcie krajach. Według OECD program wspierania pracy w skróconym wymiarze czasu zdołał ocalić w samych tylko Niemczech ok. 215 tys. miejsc pracy.
W kolejnych latach skala wykorzystania tych programów spadła, aczkolwiek kryzys zadłużeniowy strefy euro wpłynął na ponowny wzrost zainteresowania taką formą wspierania zatrudnienia, zwłaszcza w krajach peryferyjnych strefy euro, w latach 2012-2014. We Włoszech i Hiszpanii liczba zgłoszonych osób przewyższyła nawet tę z 2009 r.
W 2020 r. w strefie euro miał miejsce nie tylko renesans polityki dopłat do skróconego czasu pracy, ale też zastosowanie tych rozwiązań osiągnęło niespotykaną dotychczas skalę. W I kw. 2020 r., kiedy to w Europie wykryto pierwsze przypadki COVID-19, przez kraje strefy euro przelała się fala lockdownów i zamknięć całych branż usług związanych z bezpośrednim kontaktem z klientami, a w niektórych krajach także przemysłu i budownictwa. Pojawiła się zatem potrzeba szybkiej reakcji polityki gospodarczej, która pozwoliłaby utrzymać zatrudnienie i zapobiec gwałtownemu spadkowi dochodów ludności. Rządy krajów strefy euro, w oparciu o dobre doświadczenia z poprzednich okresów załamań gospodarczych, postanowiły rozbudować i przebudować już istniejące programy dopłat do skróconego czasu pracy i uczynić je swoim kluczowym narzędziem polityki antykryzysowej.
Rozszerzenie programów wspierania pracy w skróconym wymiarze, jakie miało miejsce w krajach strefy euro pod koniec I kw. 2020 r. spotkało się z bardzo dużym i szybkim odzewem przedsiębiorstw. O ile jeszcze w lutym 2020 r. jedynie ok. 0,3 proc. wszystkich aktywnych zawodowo w krajach strefy euro korzystało z takich rozwiązań, o tyle już dwa miesiące później było to ok. 18 proc. aktywnych zawodowo, czyli 27,6 mln osób.
Spośród największych gospodarek strefy euro proces ten był najbardziej widoczny we Francji, gdzie wypłaty z programu Chômage partiel otrzymało w kwietniu 2020 r. ponad 30 proc. aktywnych zawodowo. Jeszcze większy odsetek można było zauważyć w mniejszych krajach takich jak Cypr i Luksemburg. Wysoka popularność dopłat do niepełnego czasu pracy obserwowana była także we Włoszech, nieco mniejsza, choć i tak osiągająca najwyższe poziomy w historii, w Niemczech i Hiszpanii. W początkowych miesiącach pandemii zgłoszenia o dopłaty do zmniejszonego zatrudnienia zgłaszały firmy niemal ze wszystkich sektorów gospodarki, jako że decyzje administracyjne, spadek mobilności oraz zaburzenia w funkcjonowaniu globalnych łańcuchów dostaw ograniczały działalność zarówno w usługach czy handlu detalicznym, ale też w przemyśle i budownictwie.
/>
Wraz z poprawą sytuacji epidemicznej latem 2020 r., znoszeniem restrykcji i powrotem do normalnej działalności gospodarczej w strefie euro, liczba osób zgłaszanych do programów zauważalnie spadła. Jednakże już jesienią, wraz z pojawieniem się drugiej fali pandemii i powrotem restrykcji ograniczających rozprzestrzenianie się koronawirusa liczba zgłoszeń ponownie zaczęła rosnąć, choć była ona zdecydowanie mniejsza niż podczas wiosennego szczytu. Ostatnie dostępne dane dla strefy euro pokazują, że jesienno-zimowy szczyt wykorzystania dopłat do skróconego czasu pracy przypadł na listopad 2020 r., kiedy to otrzymało je 10 mln osób, czyli 6,4 proc. osób aktywnych zawodowo w strefie euro. Wzrost wniosków dotyczył przede wszystkim osób pracujących w sektorach związanych z bezpośrednią obsługą klienta (gastronomia, hotelarstwo, rekreacja i kultura, handel detaliczny), co wynikało z jednej strony z faktu, że nakładane restrykcje obejmowały przede wszystkim te sektory, a z drugiej było wynikiem reform samych programów, które coraz bardziej skupiały się na pomocy dla branż najciężej dotkniętych przez kryzys.
Choć cel i ogólna zasada działania programów w krajach strefy euro w okresie pandemii były podobne, to jednak kryteria dostępności oraz forma i skala wspierania pracowników w poszczególnych krajach różniły się.
- Niemiecki program Kurzarbeitergeld początkowo zakładał wypłatę 60 proc. lub 67 proc. (dla pracowników posiadających co najmniej jedno dziecko) wynagrodzenia utraconego wskutek zmniejszonego wymiaru pracy przez okres do 12 miesięcy. W czerwcu 2020 r. zwiększono stopę rekompensaty dla pracowników, którzy utracili co najmniej połowę dochodów nawet do 80 proc. i 87 proc., jeżeli skrócony okres pracy trwał co najmniej 7 miesięcy.
- We Francji program Francja Chômage partiel gwarantuje pracownikom wypłatę 60 proc. utraconego wynagrodzenia (do maja br. było to 70 proc.), a w sektorach szczególnie dotkniętych przez kryzys 70 proc. wynagrodzenia przez okres do 12 miesięcy, przy czym część tej kwoty pokrywa pracodawca.
- We Włoszech w ramach programów CIGO i CIGD przedsiębiorcy od lutego 2020 r. mogli ubiegać się o dofinansowanie do 80 proc. zmniejszonych wynagrodzeń swoich pracowników. Początkowo program miał obowiązywać do sierpnia 2020 r., ale był sukcesywnie wydłużany. Od maja 2021 r. pracownicy mogą otrzymać 70 proc. utraconego wynagrodzenia przez okres maksymalnie 26 tygodni.
- Hiszpański program ERTE gwarantował przymusowo urlopowanym pracownikom wypłatę 70 proc. utraconych dochodów w okresie do 180 dni. Początkowo pracodawcy mogli zgłaszać chęć otrzymania dopłat jedynie od marca do czerwca 2020 r., jednak sukces programu sprawił, ze podobnie jak w pozostałych krajach strefy euro był on wielokrotnie przedłużany, ostatnio w maju 2021 r.
Ważną rolę w prowadzeniu polityki ograniczającej zwolnienia pracowników w strefie euro w czasie pandemii odegrał Europejski instrument tymczasowego wsparcia w celu zmniejszenia zagrożeń związanych z bezrobociem w sytuacji nadzwyczajnej (ang. Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency – SURE). Zapewniał on rządom krajów UE możliwość współfinansowania polityk utrzymania zatrudnienia, co okazało się szczególnie ważne w przypadku silnie zadłużonych krajów strefy euro lub tych, których zdolności pozyskiwania środków na rynku kapitałowym były ograniczone albo było to zbyt kosztowne. W sumie do maja 2021 r. UE wypłaciła 90 mld euro w ramach pożyczek dla 19 krajów UE (z planowanych 100 mld euro), a największymi beneficjentami programu były Włochy i Hiszpania, którym przyznano ponad połowę tej kwoty. Wśród krajów intensywnie korzystających z pożyczek SURE są też Grecja, Belgia, Portugalia i Irlandia.
Warto zauważyć, że nie we wszystkich krajach rozwiniętych polityka ochrony zatrudnienia i dochodów pracowników opierała się w tak dużym stopniu na programach dopłat do skróconego czasu pracy. W Stanach Zjednoczonych władze zdecydowały się na inne podejście. Podstawowymi instrumentami były bezpośrednie transfery dla gospodarstw domowych, m.in. poprzez zwiększenie kwoty zasiłków dla bezrobotnych, a także pożyczek dla firm, dzięki którym mogły one kontynuować swoją działalność i utrzymać zatrudnienie (m.in. Paycheck Protection Program).
Tę różnicę w podejściu do problemu wspierania pracowników w czasie kryzysu wywołanego przez COVID-19 można zauważyć, porównując statystyki rynku pracy w obu gospodarkach. W Stanach Zjednoczonych w pierwszym okresie pandemii wzrost liczby bezrobotnych był zdecydowanie wyższy niż w strefie euro. Wyższy był także spadek liczby pracujących w gospodarce, natomiast skala spadku liczby przepracowanych godzin była już ewidentnie niższa niż w strefie euro.
/>
Zwiększone zainteresowanie krajów strefy euro, i nie tylko, programami dopłat do pracy w niepełnym wymiarze czasu wynika naturalnie z korzyści, jakie przynoszą one gospodarce, zwłaszcza w pierwszym okresie silnego, choć w założeniu krótkotrwałego, załamania gospodarczego. Podstawowym zadaniem jest stabilizacja dochodu pracowników, którzy zagrożeni byli utratą pracy, a w konsekwencji stabilizacja konsumpcji prywatnej. Jednak tę funkcję mogą spełniać także wypłaty zasiłków dla bezrobotnych czy też innych transferów rządowych. Jakie są wiec dodatkowe korzyści płynące z tych programów?
Po pierwsze, pracownicy cały czas są zatrudnieni w swoich zakładach pracy, przez co mogą czuć się pewniej niż gdyby zostali zwolnieni, a środki do życia czerpali z zasiłków. To z kolei wpływa na ich mniejszą skłonność do oszczędności i w konsekwencji przekłada się na większe zakupy konsumpcyjne. Po drugie, rozwiązanie to jest korzystne dla firm. Przedsiębiorcy utrzymują doświadczonych, wyszkolonych pracowników, a dodatkowo zmniejszają czas i koszty związane ze zwalnianiem, a następnie zatrudnianiem nowych osób w okresie ożywienia gospodarki po kryzysie.
Stosowanie programów na tak dużą skalę jak miało to miejsce w krajach strefy euro niesie za sobą także pewne zagrożenia dla gospodarki. Zwłaszcza jeżeli mamy do czynienia nie z krótkotrwałym załamaniem gospodarczym, a z poważnym kryzysem, który wywołuje zmiany strukturalne. Wydaje się, że właśnie tę drugą sytuację obserwujemy jako skutek pandemii COVID-19. Konsumenci zaczęli częściej korzystać z zakupów online. Zmniejszyło się także zainteresowanie usługami wymagającymi bezpośredniego kontaktu, jak usługi hotelowe, restauracje czy rozrywka i rekreacja (takie wnioski wypływają m.in. z artykułów Barrero i inni, 2020 i Eyméoud i inni, 2021).
Oznacza to, że zmiany w strukturze popytu wymagać będą zmiany w alokacji pracowników, żeby lepiej dostosować się do wymogów rynku. W tym przypadku szerokie stosowanie programów wspierających zatrudnienie, które z założenia mają chronić już istniejące relacje pracy, może spowalniać proces przenoszenia się pracowników z branż mniej rentownych do tych bardziej perspektywicznych. Zwłaszcza, że często uczestnictwo w tych programach wymaga na firmach utrzymanie zatrudnienia nawet przez okres kilku miesięcy po zakończeniu korzystania z pomocy państwa.
W efekcie intensywne wykorzystywanie programów wspierania pracy w niepełnym wymiarze czasowym, jakie miało miejsce w krajach strefy euro, może przynajmniej przejściowo zaburzyć proces dostosowań strukturalnych gospodarki i tym samym spowolnić proces wychodzenia z kryzysu.
Artykuł wyraża osobiste opinie autora i nie może być utożsamiany z oficjalnym stanowiskiem NBP.