W latach 50. XX wieku założyciele Unii Europejskiej w jej ówczesnej formie mieli długoterminową wizję zarządzania nią w potencjalnie niebezpiecznym okresie po II wojnie światowej. Dziś sytuacja się powtarza – potrzebujemy wizji długoterminowej.

Strefa euro ma przed sobą dwie opcje: albo obecna strategia ulepszania Traktatu z Maastricht, mającego na celu wzmocnienie dyscypliny fiskalnej wymaganej do przyjęcia wspólnej waluty; albo bardziej ambitny krok w kierunku federalizmu. To ostatnie rozwiązanie wymagałoby od członków strefy euro większego zakresu dzielenia się ryzykiem. Żadna z tych opcji nie idzie w parze z zachowaniem większej suwerenności. To sedno całego problemu.

Pierwsza z możliwości – podejście oparte o Traktat z Maastricht – skupia się na kontroli deficytów i zadłużenia. Aby zrealizować ten cel, w państwach członkowskich UE powinno wprowadzić się niezależne rady fiskalne. Ciała te mogą być użyteczne w rozpoznawaniu takich spraw, jak zbyt optymistyczne prognozy wzrostu, które sprawiają, że przewidywane deficyty wydają się mniejsze. Ale aby takie rady fiskalne mogły być skuteczne, muszą dysponować realną możliwością wpływu oraz powinny być obsadzone Europejczykami, a nie obywatelami danego kraju. Wszystkie te działania stoją w sprzeczności z obecnym dążeniem do suwerenności narodowej.

Druga z opcji – federalistyczna – idzie jeszcze dalej. Jej historia zaczyna się w USA pod koniec XVIII wieku, kiedy to wiele krajów, w obliczu trudności, pozwoliło na to, aby państwo federalne mogło ingerować w ich zadłużenie. Ponadto wprowadzono regularne transfery fiskalne pomiędzy członkami federacji. Rozwiązanie takie wymaga znacznie większego poziomu dzielenia się ryzykiem niż ma to miejsce obecnie w strefie euro. Pociągałoby to za sobą również wprowadzenie możliwości emisji europejskich obligacji, budżetu federalnego oraz wspólnego systemu zabezpieczeń dla depozytów oraz na wypadek bezrobocia. Wszystkie te rozwiązania działałyby jako automatyczne stabilizatory, które oferują swoje wsparcie krajom pogrążonym w przejściowych trudnościach.

Praktyczna waga dzielenia ryzyka jest przedmiotem debaty. Na przykład w USA dywersyfikacja finansowa może być ważniejszym stabilizatorem. Niemniej jednak dzielenie ryzyka poprzez zmniejszenie wymówek dla złych wyników – mogło pomóc rządowi federalnemu odmówić bailoutów poszczególnych stanów. To polityka, jaką prowadzi Waszyngton od lat 40. XIX wieku.

Federalistyczna wizja rozwoju wymaga, aby państwa spełniły dwa wstępne warunki. Pierwszy – każdy kontrakt ubezpieczeniowy musi być podpisany poza zasłoną niewiedzy. Nie sprzedałbyś mi ubezpieczenia, gdybyś podejrzewał, że mój dach może się jutro zawalić. Właśnie dlatego kraje Europy północnej obawiają się takich uzgodnień z krajami południa. Taką asymetrię można poprawić poprzez wskazanie i wyizolowanie problemów odziedziczonych z przeszłości, a następnie skuteczne ich rozwiązanie. Na przykład wprowadzając europejski system ubezpieczenia depozytów. Obecne aktywa, które są dla banków problematyczne, mogłaby zostać przeniesione do „złych banków”, które znalazłyby się w gestii poszczególnych państw.

Drugi i o wiele bardziej fundamentalny warunek wstępny to ustanowienie zestawu zasad, które wyeliminowałyby pokusę nadużycia. Reguły takie powinny dotyczyć tych obszarów potencjalnie złego zarządzania, które mogłyby zmusić dany kraj do wystąpienia o pomoc. Zobaczyliśmy już, że nadzór nad bankami nie powinien być sprawowany na poziomie krajowym, bo sektor bankowy i politycy mieli zbyt duży wpływ na ten proces.

Ustanowienie zasad w ramach wspólnego ubezpieczenia na wypadek bezrobocia jest już nieco bardziej złożonym zagadnieniem. Stopa bezrobocia w strefie euro jest tylko częściowo determinowana cyklami ekonomicznymi, które same w sobie uzasadniałyby mechanizm ubezpieczeń między krajami. Stopa bezrobocia zależy też od tego, w jaki sposób poszczególne rządy odnoszą się do ochrony pracy, wkładu w bezpieczeństwo socjalne, szkoleń zawodowych, negocjacji zbiorowych czy ochrony zawodów. Te kraje, w których poziom bezrobocia wynosi 5 proc, nie będą chciały dzielić się ubezpieczeniem z tymi, gdzie bezrobocie osiąga 20 proc. To samo dotyczy systemu emerytur i systemów prawnych. Harmonizacja polityk będzie wymagała przekazania pewnej części suwerenności, a pomysłowi temu sprzeciwiają się nawet ci, którzy chcą uchodzić za federalistów.

Przekazanie rozszerzonej władzy do Parlamentu Europejskiego nie sprawi, że opcja federalistyczna stanie się bardziej akceptowalna. Po pierwsze, najpierw należy wypracować porozumienie ws. wspólnych zasad i regulacji, tak jak miało to miejsce, co prawda w bardziej okrojonej firmie, w czasie wstępnej fazy projektu europejskiego. Ogólnie rzecz biorąc każde państwo członkowskie będzie się obawiało, że głęboka niekompletność zorganizowanej odgórnie „Europy politycznej” może przynieść efekty jeszcze dalsze od tych aspiracji, które mamy obecnie. Konsekwencje federalizmu zatem powinny być rozumiane przez wszystkich, zanim wejdziemy na tę ścieżkę.

Federalizm to czasami o wiele więcej niż wzajemne ubezpieczenie poszczególnych regionów danej federacji. Innymi słowy, transfery pomiędzy regionami mogą mieć charakter bardziej strukturalny, a nie warunkowy. W USA bogate stany, takie jak Kalifornia czy Nowy Jork, regularnie i w znacznej mierze subsydiują biedniejsze stany, takie jak Alabama czy Louisiana. Obecnie Puerto Rico inkasuje wartość 30 proc. swojego PKB od innych stanów USA. Niemcy z kolei dokonują olbrzymich transferów pieniężnych pomiędzy poszczególnymi landami w taki sposób, aby każdy z landów otrzymywał mniej więcej taką samą sumę pieniędzy na każdego mieszkańca. Włochy transferują środki z północy na południe, Wielka Brytania – z południa na północ, a Katalonia do reszty regionów Hiszpanii. W Belgii Flandria transferuje fundusze do Walonii, podczas gdy przepływy finansowe poruszają się w odwrotnym kierunku – z Walonii do Flandrii.

Koniec końców, wszystko zależy od woli i gotowości bogatszych regonów, aby finansować regiony biedniejsze. Wciąż nie do końca wiemy, co wpływa na tę gotowość. Na pewno wspólny język i uczucia narodowe pomagają w jednokierunkowych transferach we Włoszech. Można także argumentować, że silne ruchy separatystyczne w takich regionach, jak Katalonia w Hiszpanii czy Flandria w Belgii są powiązane z poczuciem kulturowego i językowego dystansu.

Generalnie rzecz ujmując, państwo dobrobytu jest zazwyczaj bardziej rozwinięte w społecznościach homogenicznych. Bez względu na to, czy to dobrze czy źle, grupy lepiej przyjmują i oceniają ideę redystrybucji, gdy wiedzą, że beneficjenci należą do tej samej kultury, mówią tym samym językiem, wyznają tę samą religię i należą do tej samej rasy.

Trudno powiedzieć, jaką ścieżkę wybierze Europa. Ale jeśli Europejczycy chcą żyć razem, to muszą zaakceptować perspektywę utraty części suwerenności. Aby osiągnąć to w erze wzmożonego ferworu nacjonalistycznego, musimy zrehabilitować europejski ideał i pozostawać wokół niego zjednoczeni. To nie jest łatwe zadanie.

Artykuł pochodzi z książki „Economic for the Common Good” ("Ekonomia dla dobra wspólnego"), która zostanie opublikowana w przyszłym miesiącu nakładem wydawnictwa Princeton University Press.

>>> Czytaj też: Które kraje żyją ponad stan? Mapa deficytów budżetowych i długów w UE