Jesienią ubiegłego roku rząd zapowiadał, że do 1 lipca będzie uchwalona ustawa o Radzie ds. Ryzyka Systemowego. Szefem rady miał być – co premier zapowiedział jeszcze w 2011 r. – prezes NBP. Tymczasem dopiero mamy projekt ustawy powołującej radę. Dlaczego tak późno?
1 lipca minął termin, w którym państwa Unii Europejskiej miały określić krajową instytucję odpowiedzialną za monitorowanie ryzyka systemowego. W UE takim organem jest Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ESRB) i to ona będzie współpracować z krajowymi instytucjami.
W związku z tym zobowiązaniem już wcześniej NBP przygotował projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym nad krajowym systemem finansowym. W projekcie tym powołuje się Radę do spraw Ryzyka Systemowego w Polsce. Projekt był konsultowany ze wszystkimi instytucjami, które – naszym zdaniem – powinny być reprezentowane w radzie. W skład rady weszliby: prezes NBP, minister finansów, przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, prezes BFG, przedstawiciel premiera oraz dodatkowo po jednym reprezentancie z Ministerstwa Finansów i NBP. Pierwsza tura konsultacji w sprawie ustawy miała miejsce jeszcze w ubiegłym roku. Druga – z Ministerstwem Finansów – zakończyła się późną wiosną. NBP nie ma inicjatywy ustawodawczej, więc przygotowany projekt przekazaliśmy resortowi finansów.
Po co nam ta rada? Jest już Komitet Stabilności Finansowej z ministrem finansów, prezesem NBP i przewodniczącym KNF.
Reklama
KSF to „straż pożarna”, która działa w chwilach realnego zagrożenia stabilności sektora finansowego. Z kolei Rada ds. Ryzyka Systemowego ma systematycznie gromadzić dane i analizować potencjalne czynniki ryzyka, w szczególności identyfikować źródła nierównowagi, która może się pojawić w gospodarce. To będzie element tzw. polityki makroostrożnościowej, która ze swej natury jest czymś innym niż polityka mikroostrożnościowa.
Na czym polega różnica?
Przed kryzysem głównym przedmiotem zainteresowania, jeśli chodzi o stabilność całej gospodarki, była polityka fiskalna i pieniężna. Od polityki fiskalnej wymagano zapewnienia długookresowej wypłacalności państw, polityka pieniężna miała zaś zapewnić stabilność cen. Zakładano, że sektor finansowy jako całość jest samoregulującym się systemem, jeśli tylko podmioty finansowe przestrzegają pewnych norm ostrożnościowych. Nadzór nad instytucjami finansowymi koncentrował się na ustaleniu i monitorowaniu norm ryzyka i ich powiązaniu z wielkością kapitału instytucji finansowych. Nie zwracano uwagi na to, że rozwój rynków finansowych i ich powiązanie z finansami sektora publicznego posunęły się tak daleko, że mimo formalnego spełnienia norm ostrożnościowych przez pojedyncze instytucje finansowe mogły pojawiać się napięcia zagrażające stabilności całej gospodarki. Przykładów w ostatnich latach mieliśmy wiele: nadmierne zadłużenie zagraniczne wywołało kryzys finansowy na Łotwie, zła polityka budżetowa doprowadziła do destabilizacji rynku skarbowych papierów wartościowych w krajach południa Europy, przelewarowanie instytucji finansowych doprowadziło do krachu finansowego w Islandii, nadmierna koncentracja banków na finansowaniu jednej gałęzi gospodarczej spowodowała bańkę spekulacyjną na rynkach nieruchomości w Hiszpanii czy Irlandii i ostatecznie kryzys sektora bankowego. Wreszcie to, od czego zaczął się kryzys: tolerowanie kredytów hipotecznych o nadmiernym ryzyku i próby rozparcelowania tego ryzyka za pomocą wyszukanych instrumentów finansowych doprowadziły na skraj bankructwa sektor finansowy USA, ostatecznie ustabilizowany interwencją rządu.
Na czym więc ma polegać polityka makroostrożnościowa?
Na tym, by patrzeć, co się dzieje z ryzykiem finansowym z punktu widzenia całej gospodarki. To pozwala ustalić związki między dysproporcjami wzrostu gospodarczego i czynnikami ryzyka finansowego. Analiza tych związków pozwala rekomendować zastosowanie instrumentów korygujących.
W jaki sposób?
Rada ds. Ryzyka Systemowego będzie formułowała rekomendacje dla instytucji, które odpowiadają za dany obszar finansowy. Na przykład dla nadzoru finansowego, by przeciwdziałał narastaniu bańki na rynku kredytowym w okresie boomu gospodarczego za pomocą zaostrzenia norm kredytowych.
Skoro tak, to czy możliwe byłyby również rekomendacje dla ministra finansów, by np. ograniczał deficyt budżetowy, albo dla banku centralnego, żeby zmienił politykę pieniężną?
Na pewnym bardzo ogólnym poziomie – tak. Stabilność gospodarcza wymaga prowadzenia skutecznej polityki antycyklicznej. W przypadku polityki monetarnej polega to na odpowiednim wyprzedzającym luzowaniu i zaciskaniu polityki pieniężnej w zależności od fazy cyklu. Stosowany przez NBP model polityki opartej na bezpośrednim celu inflacyjnym ma tę własność. W odniesieniu do polityki budżetowej służą temu reguły budżetowe, na przykład obecnie promowana przez Ministerstwo Finansów antycykliczna reguła wydatkowa.
Czy powołanie nowej rady wymagałoby stworzenia nowej instytucji, z własnym budżetem, kadrą itp.?
Jesteśmy przeciwni tworzeniu nowych kosztów. Powoływanie nowego urzędu nie jest właściwe. Naszym zdaniem w analizach należy bazować na danych GUS z możliwością rozszerzenia ich o dane gromadzone przez NBP. Zaś jeśli chodzi o same analizy, to można oprzeć się głównie na zapleczu analitycznym NBP.
Czy w ten sposób nie doprowadzimy do sytuacji, w której nadzór nad rynkiem finansowym znajdzie się w banku centralnym? Ministerstwu Finansów czy UKNF niezbyt się to zapewne podoba.
W czasie dotychczasowych konsultacji żadna z wymienionych instytucji nie podważała konieczności powołania Rady ds. Ryzyka Systemowego ani jej mandatu. Nie ma też mowy o podważaniu ich znaczenia. W przypadku KNF nie ma tu żadnej sprzeczności, bo esencją jej działalności jest nadzór nad poszczególnymi instytucjami. Z kolei Ministerstwo Finansów nie odpowiada przecież tylko za finanse publiczne, ale i za stabilność sektora finansowego i to ono zapewnia twarde reguły dotyczące tego sektora, takie jak projekty ustaw czy rozporządzenia wykonawcze. My z kolei jako bank centralny odpowiadamy za płynność systemu finansowego. Rada pozwala na kwestię ryzyka stabilności spojrzeć w sposób zintegrowany i z szerszej perspektywy. Jej ostateczny efekt działania – rekomendacje – ma uruchomić instrumenty, które z wyprzedzeniem skorygują narastanie nierównowagi w gospodarce.
/>