Infografika: D.Gąszczyk

Infografika: D.Gąszczyk

źródło: Inne

Pierwszy powód nasuwa się sam – polskiego sektora finansowego nie dotknął kryzys. Skutek jest taki, że zostaliśmy tym faktem uśpieni i decydenci są skłonni do przekonania, że można dalej pozostawać na uboczu procesów budowy nowej sieci bezpieczeństwa, zachodzących w Europie i na świecie. Ponadto Polska stworzyła już wcześniej i samodzielnie silne, i wysoce kompetentne instytucje, jak nadzór bankowy (najpierw w NBP, potem w KNF), czy dobrze skapitalizowany Bankowy Fundusz Gwarancyjny, którego brakuje większości krajów w Europie. Przekonanie, że to wystarczy, jest złudne.

– To nie możliwe, żeby w powiązanym świecie powiedzieć – mam bardzo dobre i silne rozwiązania krajowe i dam sobie radę. Jeżeli problem z bankami będzie miał charakter transgraniczny, nikt sam nie da sobie rady. Silne rozwiązania krajowe są warunkiem koniecznym, ale to nie jest warunek wystarczający. Było to widać w czasie ostatniego kryzysu – mówi Obserwatorowi Finansowemu Jerzy Pruski, prezes BFG.

Co się dzieje w Unii

Tymczasem w Europie następuje równolegle kilka procesów związanych z konstytuowaniem unii bankowej i jej mechanizmów. Zręby prawne zostały już uchwalone w postaci rozporządzenia CRR mówiącego o adekwatności kapitałowej banków. Drugi fundament prawny to dyrektywa CRD IV, która wprowadza m.in. dodatkowe bufory kapitałowe dla banków i sposoby posługiwania się nimi przez nadzory makroostrożnościowe.

Trzeci – to uporządkowana upadłość i likwidacja banków, czyli mechanizmy resolution opisane i usankcjonowane w dyrektywie BRR, a zwłaszcza – co dla Polski najbardziej istotne ze względu na strukturę właścicielską naszego sektora – resolution wielkich grup działających w wielu krajach.

Te akty prawne były tylko początkiem faktycznych i zasadniczych zmian. W instytucjach europejskich powołanych przez nowe prawo tworzą się bowiem zupełnie nowe praktyki i standardy działania. O ile Polska miała na etapie negocjacji i uchwalania dyrektyw wpływ na ich kształt, o tyle teraz z procesów kształtowania się nieporównywalnie ważniejszej praktyki postępowania wobec sektora finansowego sama się wycofuje.

– Tak naprawdę nie wiemy, co się tam dzieje – mówi Obserwatorowi Finansowemu pragnący zachować anonimowość wysoki przedstawiciel jednej z kluczowych instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo polskiego systemu finansowego.

Dlaczego tak jest? Po pierwsze, Polska dystansuje się od unii bankowej i od objęcia wspólnym europejskim nadzorem SSM przy Europejskim Banku Centralnym także działających w naszym kraju instytucji kredytowych. Po drugie, nie uchwaliliśmy – i nie ma już szans na uchwalenie jej w Sejmie tej kadencji – nowej ustawy o BFG, która wprowadza dyrektywę BRR zawierającą zasady uporządkowanej upadłości i likwidacji banków (resolution) i dyrektywę DGS dotyczącą gwarancji depozytów. Dopiero pod koniec czerwca rząd przesłał do Sejmu projekt ustawy o nadzorze makroostrożnościowym, która Komitetowi Stabilności Finansowej ma przyznać odpowiednie uprawnienia będące standardem w Unii. Nie jest pewne, czy Sejm uchwali ją do końca kadencji.

Znaczenie resolution transgranicznej

Tymczasem w Europejskim Urzędzie Nadzoru Bankowego (EBA) działa już Resolution Committee (ResCo), który zajmuje się ustaleniem tak zwanych standardów technicznych, wytycznych i rekomendacji dotyczących szczegółowych zasad przeprowadzania operacji uporządkowanej upadłości banków. To szczegóły, których nie wolno ignorować, bo od nich w praktyce będzie zależał podział strat, jeśli taki bank upadnie. W wyniku jego prac powstaną standardy działania w przypadku upadłości wielkich instytucji działających w wielu krajach, także w Polsce.

W skład komitetu ResCo wchodzą przedstawiciele unijnych krajowych organów odpowiedzialnych za uporządkowaną likwidację banków. Projekt ustawy wprowadzającej w Polsce resolution przewiduje, że takim organem (resolution authority) ma być BFG. Skoro ustawy nie ma, BFG nie ma też formalnych uprawnień. Został zaproszony do ResCo, ale jako obserwator, bez prawa głosu.

– W momencie, kiedy powstają schematy rozwiązań restrukturyzacyjnych w Europie, nas tam nie ma – mówi Jerzy Pruski.

Dyrektywa BRR przewiduje również, że każdy bank podlegający europejskiemu nadzorowi ma przygotować plan własnej upadłości (resolution plan). Plany te są ogromnie ważne, gdyż obejmują one scenariusze przewidujące na przykład to, jakie i gdzie będą utrzymywane instrumenty, które w przypadku upadłości zamienione mogą zostać na kapitał, żeby pokryć straty, a także które aktywa upadającego banku będą na sprzedaż. Wszystko to dotyczy właścicieli polskich banków, a zatem i ich samych.

– W Europie wytwarza się pewien standard implementacji dyrektywy BRR w relacji kraj goszczący – kraj macierzysty, co dla Polski jest niezwykle ważne. Polska była wyczulona na te zagadnienia od lat – mówi Jerzy Pruski.

Banki, których właścicielami są grupy zagraniczne miały na koniec I kwartału 2015 roku ponad 60 proc. aktywów polskiego sektora bankowego. Dlatego, już na etapie scenariuszy możliwej upadłości banku w Polsce kluczową sprawą jest to, czy i na jakich warunkach właściciel dostarczy mu niezbędnego kapitału. Słowem – z czego i przez kogo straty mają być pokrywane.

Choć przed polskimi bankami szczególnych zagrożeń nie widać, to równie istotne są scenariusze dotyczące polskiej spółki, gdyby któryś z wielkich europejskich jej właścicieli upadł. A te właśnie są teraz pisane. W takim przypadku procedurę resolution będzie przeprowadzać powołany do tego i działający od początku roku ogólnounijny Single Resolution Mechanism (SRM). Polska nie będzie w nim reprezentowana, póki nie wejdzie do unii bankowej. Ale podobnie jak wszystkie kraje goszczące spółki banku poddanego resolution mogłaby nad tym procesem czuwać w kolegiach „upadłościowych” (resolution colleges) i tam przedstawiać swoje interesy.

– Wiele wskazuje na to, że bez ustawowo umocowanego resolution authority nie możemy tam odgrywać aktywnej roli – mówi Jerzy Pruski.

>>> Czytaj też: Ceny ropy na świecie lecą w dół, w Polsce benzyna drożeje. Dlaczego?

Na własne życzenie tracimy kontrolę

Dyrektywa BRR przewiduje ponadto mechanizm weryfikacji tego, czy przedstawiony przez grupę bankową plan upadłościowy jest realny. To ćwiczenie nazywa się resolvability assesment i ma pokazać, czy struktura banku jest na tyle przejrzysta, żeby proces resolution mógł być przeprowadzony szybko. Jeśli ocena wypadnie negatywnie, władze resolution mogą wydać zalecenia, żeby bank zmienił strukturę od strony organizacyjnej, prawnej czy też strukturę aktywów. To wszystko może dotyczyć także polskiej spółki.

Jaki stąd wniosek? Gdyby Polska była reprezentowana w instytucjach europejskich, miałaby wpływ zarówno na plany resolution, jak i na ocenę ich wykonalności, a pośrednio także na to, czy struktury banków-matek są wystarczająco bezpieczne z punktu widzenia naszych interesów. Mogłaby przekonywać na przykład do potrzeby zwiększenia niezależności działających w krajach goszczących spółek, co w wielu przypadkach było u nas problemem.

– Kiedy powstają schematy resolution, tworzą się zasady współpracy w ramach kolegiów, powinniśmy dołączyć do tego grona i uczestniczyć w dyskusjach i pracach, żeby zdobywać doświadczenie i dbać o nasz interes. Kontrolowanie sytuacji jest szczególnie ważne – mówi Jerzy Pruski.

W praktyce nadzorów w tych krajach, gdzie resolution wprowadzono już kilka lat temu, istnieją zasadniczo dwie różne strategie przewidujące prowadzenie upadłości banku. Od przyjętej strategii zależy potem cały przebieg procesu. Pierwsza strategia to Single Point of Entry (SPE), co przetłumaczyć można jako „jeden punkt dostępu”.

Na czym ona polega? W kraju macierzystym istnieje silna spółka holdingowa, będąca właścicielem banków działających w innych krajach. Spółka ta ma wystarczająco instrumentów, które można umorzyć i skonwertować na kapitał (bail-inable), zasilić nim całą grupę, wszystkie spółki zależne, gdyby miały kłopoty. Jeżeli jedna ze spółek ma problemy, natychmiast obciążana jest nimi „matka”. Dodajmy, że instrumenty bail-inable, czyli takie, które można zamienić na kapitał to – w największym uproszczeniu – środki pożyczone bankowi przez wierzycieli, z wyjątkiem depozytów do 100 tys. euro. Na przykład obligacje wyemitowane przez bank.

Strategia SPE oznacza jednak, że w spółkach w kraju goszczącym, takim jak Polska, nie musi być wystarczająco dużo kapitału ani instrumentów bail-inable, bo ma je spółka matka. Pytanie, czy takie rozwiązanie i na jakich warunkach skłonny byłby zaakceptować nasz nadzór.

– Rola krajów goszczących w takiej strategii nie jest duża, o ile się z nią zgadzają. Jeśli strategia ta nie zadziała, to kraj goszczący zostaje z problemem, bo wówczas w bankach działających w nim nie ma wystarczających buforów finansowych – mówi Jerzy Pruski.

Alternatywna strategia to Multiple Point of Entry (MPE). W kapitał oraz instrumenty mogące podlegać zamianie na kapitał wyposażane są wszystkie spółki grupy bankowej. Resolution odbywa się w tym kraju, gdzie wystąpiły problemy, i zarówno spółka, jak urzędy nadzorujące muszą być na nie przygotowane. Powstaje wówczas pytanie, w jakim stopniu spółki zależne mają być zaangażowane w ratowanie matki, gdyby się to okazało konieczne, czy też w udzielanie pomocy sobie nawzajem.

Za i przeciw jednej bądź drugiej strategii przemawia bardzo wiele argumentów. Jednym z nich może być to, że strategia SPE byłaby dla polskich banków bardziej opłacalna, gdyż finansują się głównie depozytami. Żeby mieć dużo instrumentów bail-inable, musiałyby np. znacznie zwiększyć emisje obligacji. To podniosłoby ich koszty finansowania.

– Nie można z góry powiedzieć, które rozwiązanie jest lepsze lub gorsze. Żeby powiedzieć, która strategia jest lepsza, trzeba usiąść przy stole, przy którym dyskutuje się te koncepcje, i brać w tym udział. Jeśli jest się przekonanym do swoich racji, to można mocno argumentować na ich rzecz. Wtedy jest szansa na rozwiązanie, które może nas zabezpieczać – mówi Jerzy Pruski.

W końcu wreszcie wyobraźmy sobie przypadek, w którym grupa bankowa w całości podlega likwidacji, czyli resolution, we wszystkich krajach w Europie, na podstawie jednolitego prawa. Ale w Polsce – nie, bo tu obowiązuje zupełnie inne prawo. Można łatwo przewidzieć wszystkie tego konsekwencje, łącznie z arbitrażem prawnym, czyli mówiąc wprost – próbami ukrycia aktywów właśnie w… Polsce. Pytanie, czy taką rolę Polska chciałaby odgrywać w Unii?

– Do prowadzenia resolution trzeba mieć instrumenty, bo jak nie mamy instrumentów, nie możemy być partnerem dla kogoś, kto je ma – mówi Jerzy Pruski.

>>> Czytaj też: Powrót petrosmoka. Wszystko, co powinieneś wiedzieć o skutkach porozumienia z Iranem

Resolution niekonstytucyjna?

Prace nad nową ustawą o BFG transponującą dyrektywę BRR rząd odłożył z powodu oporu prawników-konstytucjonalistów, którzy argumentowali, że stosowanie narzędzia resolution oznacza wywłaszczenie właścicieli i wierzycieli, a więc narusza prawo własności. Faktycznie tak jest, ale narusza je ze względu na dobro publiczne. Irlandia ratując swój system bankowy wydała na to 32 proc. PKB. Państwo zostało doprowadzone w ten sposób do niewypłacalności.

Większość krajów dotkniętych przez kryzys zdaje sobie sprawę, że bail-outy, czyli ratowanie banków przez rządy jest czymś, co nie może się już nigdy powtórzyć. Te właśnie mechanizmy pozwalały czerpać prywatnym właścicielom banków zyski, lecz gdy pojawiły się straty, przerzucać je na społeczeństwo.

– Koncepcja resolution powstała dlatego, że jest ona w interesie publicznym. Dostrzegam ogromny postęp zrobiony ostatnio w analizach prawnych. Resolution wprowadzono w dojrzałych demokracjach i trudno powiedzieć, żeby tam nie było szacunku dla własności prywatnej, bo to kraje o kilkusetletnim poszanowaniu praw własności. Istota problemu polega na tym, że dobro publiczne w niektórych sytuacjach stanowi większą wartość niż pewne ograniczenie prawa własności – mówi Jerzy Pruski.

Sceptycy unii bankowej, jak również nowych mechanizmów wprowadzanych wraz z nią, takich jak europejski nadzór czy resolution, wytaczają argument, że rozwiązania nie zabezpieczą świata przed kolejnym kryzysem. Po co więc brać w nich udział, skoro z góry skazane są na porażkę, gdyż nie gwarantują całkowitej skuteczności?

– Resolution nie gwarantuje przełamania braku bodźców do współpracy i do dzielenia się kosztami. W porównaniu do wcześniejszych rozwiązań jest jednak niewątpliwie ogromnym postępem – mówi Jerzy Pruski.