Jako pierwszy zareagował Europejski Bank Centralny (EBC), ogłaszając rozłożony do końca 2020 r. program skupu aktywów sektora publicznego i prywatnego na kwotę 750 mld euro (Pandemic Emergency Purchase Programme PEPP). Podobnym tropem poszły banki centralne państw spoza Eurolandu. Następnie do gry weszła Komisja Europejska (KE), która za zgodą parlamentu przekierowała niewykorzystane dotychczas środki z funduszy spójności na walkę z pandemią i jej skutkami. Państwa członkowskie mogą je wedle uznania przesuwać i zostały zwolnione z wnoszenia wkładów własnych. KE zawiesiła też standard ustanawiający górną granicę długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB i deficytu budżetowego na poziomie 3 proc. PKB. W ten sposób kraje unijne mogą poszerzyć swoje przestrzenie fiskalne i zaprojektować tarcze antykryzysowe, bez narażania się na sankcje z powodu złamania przepisów Paktu Stabilności i Wzrostu w zakresie dyscypliny budżetowej.
Unijna solidarność
Drastycznie różnią się jednak możliwości poszczególnych państw, bo o ile – według danych Quartz – Niemcy zaangażowały 800 mld euro (20 proc. PKB), o tyle Francja 45 mld euro (1,8 proc. PKB), Włochy 25 mld euro (2,3 proc. PKB), a Polska 22 mld euro (3,6 proc. PKB). Dlatego konieczne będzie ułatwienie emisji obligacji, by zapewnić płynność finansową niezbędną do funkcjonowania gospodarki. Krzywa rentowności obligacji skarbowych rośnie, w miarę jak inwestorzy szykują się na niespotykaną falę rządowego zadłużania się. Sytuacja wymaga też mobilizacji po stronie zamożnych krajów członkowskich i solidarnego podzielenia się zasobami. Wszyscy spoglądają z nadzieją w stronę Niemiec. Czy zechcą one podjąć tę misję, tak jak Stany Zjednoczone wyciągnęły po II wojnie światowej rękę do Europy, w tym także do Niemiec, mimo oczywistych zastrzeżeń? Być może Niemcy mają właśnie teraz jeszcze jedną okazję do odkupienia win przeszłości i scementowania europejskiej jedności.
Główne filary planu
Program Odbudowy Europy (ang. European Recovery Program – ERP), który znamy jako Plan Marshalla, od nazwiska firmującego go sekretarza stanu USA George’a C. Marshalla, miał na celu podźwignięcie gospodarcze Europy zrujnowanej po wojnie, a jednocześnie – był próbą powstrzymania potencjalnej ekspansji Związku Radzieckiego poza ramy jałtańskie. W latach 1948 – 1952 do Europy trafiła pomoc o wartości 13 mld dolarów (obecnie ok. 142 mld – w ciągu 70 lat inflacja zjadła niemal 1000 proc. wartości dolara), w tym dostawy żywności, paliwa i maszyn, a także inwestycje przemysłowe. Jak wiadomo, w wyniku decyzji Stalina państwa bloku wschodniego odmówiły udziału w Planie Marshalla. Natomiast spośród państw nim objętych najciekawszy jest casus RFN. Pomoc udzielona Niemcom Zachodnim była proporcjonalnie o połowę mniejsza niż ta, z której skorzystały Wielka Brytania i Francja, ale za to wzorowo zagospodarowana.
Plan Marshalla składał się filaru pomocowego i filaru oszczędnościowego: równolegle z przyjmowaniem pomocy kraje-beneficjenci utworzyły fundusze ERP, na których miały gromadzić środki podlegające zwrotowi na rzecz Amerykanów. Ostatecznie USA zrzekły się prawa do tych środków w stosunku do wszystkich krajów poza Niemcami, które zostały zobowiązane do zwrotu 70 proc. Co ciekawe i godne podziwu, RFN spłaciła Amerykanów bez uszczerbku dla środków zgromadzonych w ramach funduszu ERP. Te bowiem zasiliły kapitał państwowego banku rozwojowego KfW-Kreditanstalt für Wiederaufbau (odpowiednik polskiego Banku Gospodarstwa Krajowego), który – dzięki odsetkom z funduszu równoległego ERP – nadal wspiera niemiecki sektor MŚP i od 30 lat przyczynia się do wyrównywania zapóźnienia gospodarczego wschodnich landów. W ten sposób Plan Marshalla stale procentuje i wnosi istotny wkład w rozwój niemieckiej gospodarki.
Fundusz koronaobligacji
Głośnym echem odbił się wspólny apel europejskich komisarzy ds. rynku wewnętrznego i gospodarki: Francuza Thierry’ego Bretona i Włocha Paolo Gentiloniego, którzy kilka tygodni temu na łamach dziennika Frankfurter Allgemeine Zeitung wezwali do utworzenia paneuropejskiego (obejmującego wszystkie 27 państw członkowskich) funduszu zasilanego z wpływów podatkowych i emitującego długoterminowe obligacje. Ale debata wokół tzw. koronaobligacji toczy się w gronie 19 państw strefy euro, a pozostali członkowie UE są do niej dopuszczeni na zasadzie obserwatorów. Lansowana przez „południowców” idea koronaobligacji nie doczekała się rozstrzygnięcia, mimo silnego poparcia Francji i jej presji na Niemcy. Twarde „nie” kanclerz Merkel (i wtórujących jej premierów Holandii, Austrii i Finlandii) skazuje jednak ten pomysł na niebyt. Oponenci obstają bowiem przy indywidulanej odpowiedzialności każdego kraju za dług publiczny, wskazując, że uwspólnotowienie zadłużenia odbierałoby motywację do przeprowadzania reform strukturalnych i trzymania wydatków w ryzach.
Nie wiadomo też, kto miałby być emitentem: zupełnie nowy organ, jak chcą tego komisarze, czy też istniejący od czasu kryzysu zadłużeniowego Europejski Mechanizm Stabilności (którego celem jest niwelowanie niestabilności makroekonomicznej w strefie euro poprzez długoterminowe i preferencyjnie oprocentowane kredytowanie jej członków niebędących w stanie spłacać wierzycieli na rynkach finansowych), czy wreszcie jeszcze inny twór. Włączenie w to państw suwerennych walutowo, jak Polska, skomplikowałoby sprawę, bo zwiększyłoby pulę długu, za który Niemcy nie chcą brać odpowiedzialności. Dodatkowo poza ryzykiem obciążenia bogatszych długami biedniejszych, koronaobligacje mogłyby w przyszłości zachwiać systemem bankowym, jak miało to miejsce podczas kryzysu zadłużeniowego sprzed 8 lat (nie jest tajemnicą, że plan ratunkowy dla Grecji był w istocie planem ratunkowym dla zagrożonych upadłością francuskich banków – wierzycieli Grecji).
Paneuropejski pakiet pomocowy
Przeciwna współdzieleniu ryzyka związanego z zadłużeniem jest także Ursula von der Leyen, forsująca pomysł skrojenia wieloletnich ram budżetowych na miarę nowego planu Marshalla. Dotychczas uzgodniono paneuropejski pakiet pomocowy w wysokości 540 mld euro, który wejdzie w życie 1 czerwca 2020 r. i zawiera trzy składowe: 240 mld euro (2 proc. PKB krajów strefy euro) z Europejskiego Mechanizmu Stabilności w formie linii kredytowych na pokrycie kosztów opieki zdrowotnej i profilaktyki przeciw COVID-19; 200 mld euro z Europejskiego Banku Inwestycyjnego na pożyczki dla firm z sektora MŚP; 100 mld euro ze środków KE w ramach nowo utworzonego programu SURE na ochronę miejsc pracy. Poza tym pakietem otwarta pozostaje kwestia przygotowania funduszu inwestycyjnego na rzecz ożywienia, którego wartość, według zapowiedzi Ursuli von der Leyen, ma sięgnąć biliona euro. Problemem jest jednak typowa dla biurokratycznej Brukseli tendencja do drobiazgowego regulowania wszystkiego, co wiąże się z wydatkowaniem środków budżetowych. Tymczasem obecna sytuacja wymaga szybkiego reagowania; nie ma czasu na dopasowywanie się do narzucanych reguł.
Na razie mamy więc uzgodnione pożyczki na preferencyjnych warunkach, wykorzystujące silny rating kredytowy UE. Ale to nie wystarczy. Potrzeba realnej solidarności, wyrażającej się poprzez bezzwrotną redystrybucję zasobów finansowych. Tani kredyt jest niewątpliwie lepszy niż nic, ale trzeba zminimalizować ryzyko niekontrolowanego piętrzenia się długu publicznego mniej zamożnych państw. Ten dług już dziś jest z trudem obsługiwany, a co będzie za kilka lat?
Z długiem wiąże się też inny problem. Instytucje unijne mają pierwszeństwo przed innymi pożyczkodawcami – z wyjątkiem MFW. To uprzywilejowanie może mieć niepożądany skutek dla rynków obligacji skarbowych, gdyż nakładając większe ryzyko na prywatnych wierzycieli, może ich odstraszać. Dlatego warto zastosować dłuższe terminy zapadalności, a tym samym odłożyć na później spłaty wierzycieli uprzywilejowanych. Da to też większe pole manewru pożyczkobiorcom i będą mogli stworzyć odpowiednią strategię finansowania dłużnego.
Niemcy nie mają ochoty
Nawet jeśli Niemcy postawią na swoim w sprawie koronaobligacji, wciąż muszą być gotowe na innego rodzaju wymierne gesty solidarności finansowej z „południowcami”. Zresztą nie tylko z nimi – również z państwami spoza strefy euro. Trzeba bowiem pamiętać, że te ostatnie (a wśród nich oczywiście Polska) będą mogły skorzystać tylko z dwóch składowych wspomnianego pakietu pomocowego (EBI i programu SURE). Trzecia – instrument finansowy wyodrębniony w ramach Europejskiego Mechanizmu Stabilności na poczet kosztów opieki zdrowotnej związanych z pandemią – dotyczy wyłącznie Eurolandu. Podobnie należy przyjąć (ale ze względu na nikłe szanse realizacji projektu negocjacje nie doszły w ogóle do tego momentu), że koronaobligacje byłyby rozwiązaniem niesprzyjającym, bo niedostępnym dla państw suwerennych walutowo, czyli m.in. Polski. Fundusz inwestycyjny na rzecz ożywienia będzie zdecydowanie bardziej solidarnościową formą wsparcia i czynnikiem spajającym Wspólnotę w jej obecnym kształcie, w którym nie wszyscy członkowie należą do unii walutowej.
Prawdziwym wyzwaniem przyszłych tygodni będzie nie tyle określenie obszarów i kanałów wsparcia, ile znalezienie właściwej równowagi między dotacjami a pożyczkami. Choć nikt nie mówi tego głośno, to sporo krajów UE oczekiwałoby od Niemiec mobilizacji zasobów być może w podobnej skali jak ta sprzed 70 lat w wykonaniu Stanów Zjednoczonych. Problem polega na tym, że Niemcy nie mają na to ochoty.
Autorka: Grażyna Śleszyńska
