Powszechny slogan głosi, że 70 proc. obowiązującego w Polsce prawa powstaje w Brukseli. Co się za tymi liczbami kryje? Jak zwykle są dwie szkoły. Jedna utrzymuje, że straciliśmy wpływ na własne przepisy, roztopiliśmy się w unijnym oceanie i jeśli nie wywalczymy w samym procesie stanowienia prawa swoich zapisów, praktycznie nikt nie musi się z nami liczyć. Druga szkoła widzi w unijnych procedurach wręcz umocnienie naszej suwerenności. Mamy oto instrumenty wpływu na regulacje całego kontynentu, wpływ Brukseli jest bardziej złudzeniem niż rzeczywistością. To Warszawa i inne stolice wypełnią przecież treścią przyjmowane w belgijskiej stolicy dyrektywy.
Prawda nie leży jednak pośrodku. Prawdę niekoniecznie da się znaleźć, bo tym razem w znacznej mierze jest ona kwestią interpretacji. Dyrektywy obok rozporządzeń są jedną z dwóch metod wcielania unijnych pomysłów do prawa krajowego. Tą lżejszą, dodajmy. Jest wyznaczony cel i ogólne wytyczne, ale każdy z krajów sam doprecyzowuje, w jaki sposób będzie dążyć do sprostania wymogom UE. I tu pojawia się problem z rzekomymi 70 proc. prawa. Czy uszczegółowione przez Sejm przepisy wdrażające w Polsce unijną, z natury dość ogólną dyrektywę, powinniśmy uznać za prawo napisane w Brukseli, czy jednak w Polsce?
>>> Polecamy: 10 krajów z najszybszym mobilnym internetem na świecie
Zielone strzałki na skrzyżowaniach
Z kolei rozporządzenia oznaczają, iż dane przepisy trzeba szczegółowo przyjąć na obszarze całej Wspólnoty. Bez wyjątków i bez gadania. Tyle teoria. W praktyce często zdarza się, że politycy i samorządowcy zasłaniają się prawem unijnym, gdy chcą sami wprowadzić niepopularne rozwiązanie. Przykład? Zielone strzałki na skrzyżowaniach. W 2003 r. rozpoczęła się ich likwidacja w ramach dostosowywania prawa polskiego do wymogów UE. Później w wielu miastach wróciły; okazało się, że prawo unijne wcale ich nie zakazuje.
Kompetencje UE dzielą się na trzy zasadnicze kategorie: wyłączne (w których prawo unijne ma absolutny prymat nad krajowym), dzielone (w których Bruksela w dużej mierze, właściwie coraz większej, wpływa na prawo krajowe) oraz wreszcie te, które dają prymat prawu krajowemu.
Unia w całości decyduje o polityce rybackiej, rolnej i handlu międzynarodowym. Co to oznacza w praktyce? Choćby wprowadzenie kilka lat temu kwot połowowych na dorsze. Efekty tej reformy narzuconej przez Komisję Europejską dla Polski były opłakane. Rybacy zmuszani do wyrzucania ponadlimitowych ryb zaczęli wyprzedawać kutry. W rezultacie stan polskiej floty (małe i średnie jednostki połowowe) jest o około 40 proc. mniejszy niż przed wejściem Polski do UE. I teraz, kiedy po kolejnej reformie kwoty będą zniesione, nie będzie komu na tym skorzystać.
Podobnie zgubny wpływ miały inne unijne decyzje – wprowadzenie kwot na cukier i mleko. Oznaczało to, że poszczególne kraje nie mogą produkować więcej cukru i mleka, niż to określono w limitach dla danego państwa. W efekcie polscy rolnicy zaczęli sprzedawać krowy, produkcja mleka spadła o ponad 30 proc. Doszło też do likwidacji prawie połowy istniejących cukrowni, głównie małych. Co prawda teraz, w ramach reformy wspólnej polityki rolnej, odchodzi się od systemu kwot, nie poprawi to już jednak sytuacji w Polsce.
– Teoretycznie samo istnienie wspólnej polityki, rolnej zakłada planowe zarządzanie rolnictwem na obszarze całej Unii, temu służyć ma też system dopłat. W praktyce jednak często za mało dostrzega uwarunkowania lokalne, a i system dopłat nie jest sprawiedliwy – mówi eurodeputowany PiS Janusz Wojciechowski.
Także jeżeli chodzi o handel międzynarodowy Polska, tak jak i inne kraje, oddała kompetencje Unii. Oznacza to, że to nie Warszawa negocjować ma według swojego widzimisię umowy handlowe z Kanadą czy Kolumbią. W imieniu Polski rokowania prowadzi UE. Dopóki jeszcze obowiązują stare umowy bilateralne, poszczególne europejskie stolice mają coś więcej do powiedzenia. To się zmieni w chwili, gdy w życie wejdzie BIT (bilateral trade investment). Wówczas nowe porozumienia z krajami ościennymi całkowicie będą już negocjowane przez Unię.
Mniej restrykcyjny i ścisły jest wpływ prawodawstwa unijnego w kompetencjach mieszanych. Co im podlega? Łatwiej powiedzieć, co nie podlega. Bo tego typu kompetencje unijne dotyczą i polityki ochrony środowiska, i transportu, i rozwoju regionalnego, i bezpieczeństwa żywności. To kwestie związane z bezpieczeństwem produkowanych zabawek, ochroną danych osobowych, prawem jazdy, zderzakami do samochodów, składem chemicznym różnych produktów, jak również roamingiem, zamówieniami publicznymi czy zasadami delegowania pracowników.
– Mamy prawo coraz bardziej kazuistyczne i coraz bardziej szczegółowe. Teraz jest nawet jeszcze gorzej niż za komuny. Doszedł bowiem ogromny nacisk na kazuistykę ze strony Unii Europejskiej – mówiła niedawno DGP prof. Ewa Łętowska. – Na to już nie bardzo mamy wpływ. I to prawo, niestety, musi takie być. Bo chcemy mieć w Europie wspólne normy dotyczące – bo ja wiem – ile czego mogą zawierać zabawki. Trzeba płacić za to cenę w postaci wysokiej szczegółowości. To najbardziej widać w prawie gospodarczym – dodawała.
Czy są zatem jeszcze jakieś obszary, w których państwa zachowały całkowitą suwerenność podejmowania decyzji? Teoretycznie tak. To kultura, edukacja, sport oraz polityka bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Ale nawet tutaj nie obywa się bez ingerencji unijnych. Po wejściu w życie traktatu z Lizbony większość decyzji podejmowana jest, także w tych obszarach, na podstawie głosowania większościowego, bez prawa weta. Kwestie związane z polityką migracyjną, azylem i ochroną granic coraz bardziej podpadają pod Brukselę. I nie brak sytuacji, w których dochodzi do kolizji między prawem unijnym a krajowym.
Rozwód po maltańsku
Prawo cywilne i karne teoretycznie jest regulowane przez same państwa, ale i tu może dojść do konfliktowych sytuacji. Kilka lat temu zdarzyła się sprawa nazwana Rzym III, czyli wprowadzenie nowych ustaw dotyczących stosunków małżeńsko-majątkowych, alimentów oraz spadków. Dzięki nowelizacjom de facto będą one regulować procedury rozwodowe na terenie całej Unii. Brzmi to dosyć oczywiście, ale np. na Malcie do niedawna rozwody nie były dozwolone. Obywatel Malty mógł się rozwieść za granicą, ale nie w kraju. Dzięki nowelizacjom w przypadku małżeństwa między Maltańczykiem a np. Portugalką, rozwód mógłby się odbyć także na terenie Malty, jeśli zażyczy sobie tego jedno z małżonków.
Maltańczycy problem rozwiązali sami, godząc się w referendum 2011 r. niewielką większością głosów (52,7 proc. głosów) na wprowadzenie rozwodów także do prawa krajowego. – To są te wszystkie skomplikowane przypadki, gdy mamy do czynienia ze związkiem między osobami pochodzącymi z różnych krajów, o odmiennym systemie prawnym. Wyobraźmy sobie sytuację, że Polak żeni się z Niemką, a oboje mają jeszcze nieruchomości w np. Szwecji. Pytanie, według jakiego prawa byłaby przeprowadzana procedura rozwodowa. Polskiego, niemieckiego czy może szwedzkiego, gdzie mieszkają? Na razie Unia nie może narzucać prawa krajom członkowskim – mówi eurodeputowany PO Rafał Trzaskowski.
Prawa unijnego nie tworzą tylko kolejne traktaty, ale także wymusza je sytuacja. Tak się dzieje na naszych oczach w ostatnich latach, w gospodarce. Nawet w te domeny, które tradycyjnie były w gestii krajowej – regulacje fiskalne, budżetowe, związane z systemami emerytalnymi i w ogóle społeczne – wkracza Bruksela. A dzieje się tak ze względu na kryzys gospodarczy. Zgodnie ze sloganem wypromowanym przez przewodniczącego Komisji Europejskiej Jose Manuela Barroso „albo płyniemy razem, albo toniemy każdy z osobna” pogłębiona współpraca gospodarcza ma być sposobem na radzenie sobie z recesją. Mamy więc cały wachlarz nowych instrumentów: sześciopak, dwupak, pakt fiskalny, nadzór bankowy. Regulacje dotyczące rynków finansowych, bankowości, agencji ratingowych. Gospodarka, która do tej pory była tylko lekko koordynowana odgórnie, teraz zaczyna być coraz bardziej ujednolicona. Kładzione są podwaliny pod przyszłą unię bankową oraz unię fiskalną.
Do tak szerokiego zakresu kompetencji instytucje unijne dochodziły stopniowo w ciągu ostatnich sześciu dekad. Uprawnienia Brukseli robią wrażenie, zwłaszcza gdy porówna się je z pierwszym, dość skromnym zakresem praw Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, powołanej na mocy traktatu paryskiego z 1951 r. Wysoka Władza, poprzedniczka Komisji Europejskiej, zajmowała się wyłącznie regulacją rynku stali, węgla i żelaza. Mogła ustanawiać maksymalne i minimalne ceny tych surowców czy ustalać wysokość wydobycia, w skrócie – zarządzać przemysłem ciężkim. Szef francuskiego MSZ Robert Schuman, uznawany za jednego z ojców zjednoczonej Europy, już wówczas planował poszerzenie integracji. – Wspólne zarządzanie produkcją węgla i stali umożliwi powstanie wspólnych fundamentów rozwoju gospodarczego, pierwszego kroku na drodze do federacji europejskiej – przekonywał. Urodzony w Luksemburgu, na granicy kultury francuskiej i niemieckiej, widział w politycznym i gospodarczym porozumieniu szansę na pokojowe współistnienie. Nieprzypadkowo inni chrześcijańsko-demokratyczni ojcowie wspólnej Europy także pochodzili z regionów przygranicznych. Premier Włoch Alcide De Gasperi urodził się w Tyrolu, zaś kanclerz RFN Konrad Adenauer – w nadreńskiej Kolonii.
Zwolennicy integracji poszli za ciosem, w ciągu dwóch lat pojawiły się dwa inne projekty: Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Wspólnoty Politycznej. EWO tworzyła wspólną, europejską armię, czyli faktycznie odbierała państwom członkowskim prawo prowadzenia samodzielnej polityki obronnej. EWP z kolei miała koordynować politykę zagraniczną. Oba projekty szły więc dalej niż obecnie obowiązujące rozwiązania. W połowie lat 50. było na to jednak za wcześnie. W sierpniu 1954 r. francuski parlament odrzucił porozumienie o EWO, choć to premier Francji był jego inicjatorem. W konsekwencji śmiercią naturalną umarł także pomysł EWP. Sama idea integracji w Europie jednak nie umarła. W 1957 r. podpisano traktaty rzymskie, na mocy których powstały dwie nowe wspólnoty: Europejska Wspólnota Gospodarcza i Europejska Wspólnota Energii Atomowej. Sześć państw założycieli – Francja, RFN, Włochy i kraje Beneluksu – zobowiązało się, że w ciągu 12 lat powstanie unia celna, w ramach której będzie prowadzona wspólna polityka handlowa, rolna i transportowa, a polityki gospodarcze będą koordynowane. W ramach Rady Ministrów EWG wszystkie decyzje miały jednak zapadać jednogłośnie, dopiero po pewnym czasie miano wprowadzać powoli większość kwalifikowaną.
>>> Czytaj też: Polscy plantatorzy szykują petycję przeciwko dyrektywie papierosowej
My też narzucamy
W latach 60. pojawia się tendencja odchodzenia od jednomyślności do podejmowania decyzji większością głosów, a także dążenie Komisji EWG do przejęcia kontroli nad pozostałymi wspólnotami. Od 1966 r. Rada Ministrów EWG znacznie poszerzyła możliwość podejmowania decyzji większością głosów; rok wcześniej zaś przyjęto układ zakładający fuzję organów trzech Wspólnot – Komisji EWG, Komisji Euroatomu i Wysokiej Władzy EWWiS.
Triumfowała ta pierwsza, dla której de facto oznaczało to zwiększenie wpływów instytucjonalnych. W 1967 r. trzy wspólnoty połączoną w jedną Wspólnotę Europejską, rok później weszła w życie unia celna i rozpoczęto koordynację polityk gospodarczych. Dekada lat 60. zakończyła się zwołaną z inicjatywy prezydenta Francji Georges’a Pompidou konferencją haską, na której zadecydowano o konieczności uzupełnienia integracji gospodarczej o integrację polityczną. Lata 70. to powołanie Europejskiej Współpracy Politycznej, w ramach której aż do powstania Unii Europejskiej koordynowano polityki zagraniczne państw członkowskich.
To także stopniowe zbliżanie polityki walutowej w ramach powolnego dochodzenia do wspólnej waluty, m.in. poprzez utworzenie ECU (poprzedniczka euro w rozliczeniach międzypaństwowych) i wprowadzenie węża walutowego, czyli maksymalnych dopuszczalnych wahań kursów walut państw EWG. Część zmian była wprowadzana poza dotychczas obowiązującym prawem. Część, w tym np. istnienie Rady Europejskiej czy koordynację polityk dotyczących bezpieczeństwa gospodarczego, zalegalizowano dopiero w 1985 r. po przyjęciu Jednolitego Aktu Europejskiego. Wówczas też rozpoczęto prace nad tworzeniem wspólnego rynku. Unia Europejska powstała dopiero na mocy traktatu z Maastricht podpisanego w 1992 r.
Kolejne traktaty – Nicea, Amsterdam, odrzucony projekt konstytucji dla Europy i przyjęty po zmianach jako Lizbona – stopniowo zwiększały zakres kompetencji organów wspólnotowych. Traktat z Maastricht stwierdzał, że „w zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota podejmuje działania zgodnie z zasadą subsydiarności, tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie”. Bruksela ma więc brać na siebie to, z czym poradzi sobie lepiej niż państwa członkowskie. W obowiązującym traktacie z Lizbony akcenty są rozłożone inaczej. „Niniejszy traktat stanowi nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku pomiędzy narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane na szczeblu jak najbliższym obywatelowi”.
A zatem prawo ma być pisane blisko obywatela, ale wszystko ma zmierzać ku zacieśnianiu Unii. W międzyczasie, w 1999 r., powstała wspólna waluta – euro – odbierająca państwom, które ją przyjęły, uprawnienia w dziedzinie kształtowania polityki monetarnej, co nie pozostało bez wpływu na dzisiejsze problemy europejskiego Południa. – Tak naprawdę trudno jest precyzyjnie powiedzieć, ile dokładnie prawa obowiązującego w Polsce jest tworzonego w Brukseli, a ile w Warszawie.
Mówimy, że Bruksela nam coś narzuca w postaci dyrektyw czy rozporządzeń. Owszem, narzuca – swoją drogą to wypadkowa decyzji 27, a wkrótce 28 krajów członkowskich – ale też my, na różnych etapach legislacyjnych (czyli podczas negocjacji w Radzie, a także dzięki procedurze współdecyzyjnej w Parlamencie Europejskim), współtworzymy unijne prawo i zabiegamy o uwzględnienie specyfiki polskiego interesu, możemy starać się obronić wersje korzystniejsze dla nas – mówi Rafał Trzaskowski.
>>> Czytaj też: Unia Europejska nie żałuje pieniędzy na paliwo przyszłości
