rozwiń >

Unijny System Handlu Uprawnieniami do Emisji [ETS] - czym jest i co wprowadza?

Ustanowiony na mocy dyrektywy 2003/87/WE, Unijny System Handlu Uprawnieniami do Emisji stanowi kluczowe narzędzie, służące redukcji emisji gazów cieplarnianych. Jest to sposób na zachęcenie przedsiębiorstw, do produkcji w instalacjach, które częściowo redukują lub całkowicie eliminują emisję gazów cieplarnianych. Obecny, czwarty etap systemu ETS zakłada ograniczenie do 2030 r. emisji netto gazów cieplarnianych w całej gospodarce Unii o co najmniej 62% w porównaniu z poziomem z 2005 r. System ma zastosowanie do:

  • elektrowni,
  • wielu różnych energochłonnych sektorów przemysłu,
  • lotów na terenie Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz lotów do Szwajcarii,
  • transportu morskiego
  • emisji:
  • dwutlenku węgla,
  • podtlenku azotu,
  • perfluorowęglowodorów,
  • metanu.

System oparty jest na jasnej zasadzie - zanieczyszczający płaci. Przedsiębiorcy muszą posiadać uprawnienia do emisji każdej tony gazów cieplarnianych. Uprawnienia te (EU Allowances) uzyskiwane są za darmo - w ramach określonych limitów przyznawanym poszczególnym państwom, lub nabywane na aukcjach, gdzie 1 EUA = prawo do emisji 1 tony gazów cieplarnianych. Zyski ze sprzedaży zasilają fundusze państwa które organizuje daną aukcję. Aktualna cena emisji jednej tony CO2 wynosi około 66 EUR1.

Wpływ nowego unijnego systemu [ETS-2] na koszty życia Polaków - gwałtowny wzrost cen

W maju 2023 r. ustanowiono nowy, odrębny system handlu uprawnieniami do emisji - ETS-2, obejmujący budynki, transport drogowy i paliwa dla innych sektorów, związanych z działalnością przemysłową, nieobjętą istniejącym systemem handlu uprawnieniami do emisji. W praktyce oznacza to, że nowy system obejmie opłatami paliwa używane w transporcie drogowym i ogrzewaniu budynków (wszystkie budynki publiczne i prywatne - mieszkalne, usługowe, handlowe i przemysłowe poniżej dotychczasowego progu włączenia do EU ETS). Polska jest jednym z krajów, którego obywatele najdotkliwiej odczują uruchomienie ETS-2 - czytamy w raporcie Wandy Buk i Marcina Izdebskiego2. Ze względów klimatycznych, należymy do grona państw z zapotrzebowaniem na ciepło przekraczającym średnią unijną. Mamy też najwyższe w Europie wykorzystanie węgla, będącego najbardziej emisyjnym paliwem do ogrzewania budynków mieszkalnych. Najwyższe koszty systemu ETS-2 będą ponosili mieszkańcy najstarszych, nieocieplonych budynków jednorodzinnych. Wzrost kosztów nabycia paliw transportowych dotknie gospodarstwa domowe zarówno bezpośrednio, gdy tankują samochód, jak również pośrednio. Pośredni wpływ będzie dotyczył zwiększonych kosztów usług transportowych. Prognozowany wzrosty cen paliw prezentuje się następująco:

  • cena gazu [zł/MWh]
  • wzrost o 47,11 zł do 2030 r.
  • wzrost o 248,39 zł do 2040 r.
  • wzrost o 419,69 zł do 2050 r.
  • cena tony węgla [zł/t]
  • wzrost o 560 zł do 2030 r.
  • wzrost o 2954 zł do 2040 r.
  • wzrost o 4992 zł do 2050 r.
  • dodatkowy koszt netto paliw transportowych będzie się zwiększał następująco [zł/l]
  • diesel
  • wzrost o 0,65 zł do 2030 r.
  • wzrost o 3,41 zł do 2040 r.
  • wzrost o 5,77 zł do 2050 r.
  • benzyna
  • wzrost o 0,54 zł do 2030 r.
  • wzrost o 2,84 zł do 2040 r.
  • wzrost o 4,80 zł do 2050 r.
  • LPG
  • wzrost o 0,38 zł do 2030 r.
  • wzrost o 1,99 zł do 2040 r.
  • wzrost o 4,80 zł do 2050 r.
  • dodatkowy roczny koszt netto ogrzewania budynku, o przeciętnym zużyciu węgla do celów grzewczych, o powierzchni 100 m2
  • wzrost o 1905 zł do 2030 r.
  • wzrost o 16 973 zł do 2050 r.
  • dodatkowy roczny koszt netto ogrzewania budynku, o przeciętnym zużyciu gazu ziemnego do celów grzewczych, o powierzchni 100 m2
  • wzrost o 551 zł do 2030 r.
  • wzrost o 4910 do 2050 r.

Koszty ETS-2 dla przeciętnej polskiej rodziny

Unijny system ETS-2 najbardziej może uderzyć w przeciętną polską rodzinę. Choć ma wspierać walkę ze zmianami klimatu, w praktyce oznacza tysiące złotych dodatkowych kosztów – zwłaszcza dla gospodarstw ogrzewających domy węglem lub gazem. Przyjmując poniższe założenia:

  • powierzchnia mieszkania 75m2
  • liczba osób w gospodarstwie domowym 2,9
  • roczne zużycie ciepłej wody 53 m3
  • roczne zużycie gazu do gotowania posiłków 2 400 kWh
  • liczba aut na 1 mieszkańca 0,701
  • średni roczny przebieg auta 13 323 km
  • średnie roczne zużycie paliwa 7,71 l/km
  • zużycie węgla na cele grzewcze 34 kg/m2
  • zużycie gazu na cele grzewcze 117 kWh/m2

dodatkowe koszty dla przeciętnej polskiej rodziny prezentują się następująco:

  • dodatkowy koszt netto ponoszony przez przeciętną rodzinę [do ogrzewania mieszkania, podgrzewania ciepłej wody oraz gotowania posiłków – użyty gaz ziemny]
  • wzrost o 145 zł do 2030 r.
  • wzrost o 9647 zł do 2040 r.
  • wzrost o 16 346 zł do 2050 r.
  • dodatkowy koszt netto ponoszony przez przeciętną rodzinę [do ogrzewania mieszkania, podgrzewania ciepłej wody oraz gotowania posiłków – użyty węgiel]
  • wzrost o 2985 zł do 2030 r.
  • wzrost o 25 738 zł do 2040 r.
  • wzrost o 26 592 zł do 2050 r.

Należy podkreślić, iż nowy system będzie działał na tych samych zasadach w każdym państwie członkowskim - pomimo różnic zarobkowych, gospodarczych lub klimatycznych (państwa na południu Europy, ze względu na swoje położenie geograficzne oraz klimat, zużywają znacznie mniej paliwa do ogrzewania - w przeciwieństwie do Polski).

Kiedy nowy system ETS-2 wejdzie w życie? Na jakim etapie są obecnie prace implementujące go do polskiego porządku prawnego?

Aktualnie, w Ministerstwie Klimatu i Środowiska trwają prace nad implementacją systemu ETS-2 do prawodawstwa krajowego oraz opracowaniem szczegółowych rozwiązań związanych z różną specyfiką surowców. Obecny rząd musi wdrożyć obowiązujące prawo UE, ponieważ transpozycja dyrektywy jest obowiązkiem państwa członkowskiego, a jej brak jest zagrożony nałożeniem kar finansowych. Jak informował Krzysztof Bolesta (Sekretarz Stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska) - przedłużające się prace nad implementacją są spowodowane skomplikowanym charakterem wprowadzanych zmian oraz szeregiem kompleksowych regulacji dotykających wielu sektorów. System ma wejść w życie w 2027 r.

Trybunał Konstytucyjny bada zgodność unijnych przepisów klimatycznych z Konstytucją RP

Kształtowaniu przez Unię Europejską i jej organów kompetencji do wyboru przez państwo członkowskie źródła energii i ogólnej struktury zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w energię sprzeciwiła się grupka posłów która zaskarżyła unijne przepisy do TK. Wniosek objął zbadanie zgodności:

1. art. 191 ust. 1 w zw. z art. 192 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., nr 90, poz. 864/2) w związku z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. U. UE 2003, L 275, s. 32):

  • w zakresie, w jakim dopuszcza, by Unia Europejska i jej organy, w ramach realizacji celów z dziedziny środowiska, zwłaszcza dotyczących ochrony klimatu, kształtowały zobowiązania państwa członkowskiego sprzecznie z celami i zadaniami suwerennego państwa demokratycznego, z art. 1, art. 2, art. 5 i art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP,
  • w zakresie, w jakim wymaga od podmiotów gospodarczych z sektora energetycznego oraz energochłonnego udziału w Europejskim Systemie Handlu Uprawnieniami do Emisji i prowadzenia działalności gospodarczej z uwzględnieniem tego systemu, z art. 22 w związku z art. 20 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2. art. 192 ust. 1 w zw. z art. 192 ust. 2 lit c. traktatu wskazanego w pkt 1), w zakresie, w jakim wymóg jednomyślności Rady ogranicza do uchwalania takich środków, których jedynie pierwszym zamierzonym rezultatem - wynikającym z celu lub treści tychże środków - jest znaczące wpływanie na wybór przez Rzeczpospolitą Polską między różnymi źródłami energii i ogólną strukturę zaopatrzenia Rzeczypospolitej Polskiej w energię, z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP.

Zakres zaskarżenia – kolizja unijnych regulacji klimatycznych z Konstytucją RP

Wnioskodawcy wskazali, że konstytucyjne przepisy dotyczące ochrony środowiska nakładają na państwo obowiązek prowadzenia polityki zgodnej z zasadą zrównoważonego rozwoju. Podkreślają, że nawet po przekazaniu części kompetencji Unii Europejskiej na mocy art. 90 ust. 1 Konstytucji RP, państwo zachowuje prawo do decydowania o kluczowych kwestiach w tej dziedzinie.

Ich zdaniem, granice unijnych kompetencji środowiskowych wyznaczają normy konstytucyjne. Jeżeli prawo EU, np. poprzez Europejski System Handlu Uprawnieniami do Emisji (EU ETS), uniemożliwia realizację przez państwo konstytucyjnych obowiązków, takich jak zapewnienie obywatelom równego dostępu do energii, to w ocenie wnioskodawców dochodzi do naruszenia art. 90 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 Konstytucji. Wskazują również, że takie regulacje przekraczają zobowiązania międzynarodowe, ingerując w konstytucyjne zasady i wartości.

Wnioskodawcy kwestionują także obowiązek uczestnictwa przedsiębiorstw z sektorów energetycznych i energochłonnych w systemie EU ETS, uznając go za nieproporcjonalne ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Ich zdaniem - ochrona środowiska może być realizowana innymi środkami, zgodnymi z Konstytucją RP.

W dalszej części, skarżący zwracają również uwagę, że zasada przyznania kompetencji (art. 90 ust. 1 Konstytucji) ogranicza działania instytucji UE do ram określonych w traktatach. Uważają, że regulacje przyjmowane na podstawie art. 192 ust. 1 oraz art. 192 ust. 2 lit. c traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), wykraczają poza te ramy, a ich stosowanie, bez zgody Rzeczypospolitej, narusza zasady państwa prawa, w tym zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji).

W ocenie wnioskodawców, unijny ustawodawca, przyjmując środki ingerujące w wybór źródeł i strukturę zaopatrzenia energetycznego państwa w trybie niewymagającym zgody Rzeczypospolitej, naruszył art. 90 ust. 1 Konstytucji, działając w sposób arbitralny i z pominięciem zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1).

Strona skarżąca, podkreśliła również, że każda decyzja Unii Europejskiej w zakresie polityki klimatycznej jest podejmowana ponad głowami Polaków. Nie na to zgadzali się Polacy wstępując do Unii Europejskiej. Skarżący zwracają uwagę na uzurpację władzy przez trybunał Sprawiedliwości oraz na wyłączenie stosowania przepisów Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który de facto chroni polską suwerenność.

Co orzekł Trybunał Konstytucyjny?

Trzy posiedzenia – tyle potrzebował Trybunał Konstytucyjny, by wydać ostateczny wyrok. Trybunał ocenił zgodność unijnej normy prawnej – wynikającej z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) – z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Sprawa dotyczyła wykładni art. 192 ust. 2 lit. c Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który stanowi, że środki unijne mające istotny wpływ na wybór państw członkowskich między różnymi źródłami energii powinny być przyjmowane w drodze jednomyślnej decyzji Rady, zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił również nadrzędność Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej nad prawem unijnym. Zaznaczył poza tym, swoją kompetencję do orzekania w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją.

W 2015 roku Unia Europejska przyjęła decyzję o utworzeniu rezerwy stabilności rynkowej (Market Stability Reserve – MSR) w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS). System EU-ETS zobowiązuje emitentów do pozyskania i umarzania uprawnień do emisji CO2. Co do zasady, uprawnienia są kupowane na rynku z dostępnej puli, znanej wszystkim uczestnikom rynku. Ponieważ system EU-ETS ma przede wszystkim prowadzić do ograniczenia emisji CO2 do atmosfery, pula dostępnych na rynku uprawnień z roku na rok maleje, zgodnie z celami redukcyjnymi UE. Ograniczona podaż podnosi ceny uprawnień. Postanowienia dyrektywy ETS zostały implementowane do polskiego porządku prawnego ustawą z 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz aktami wykonawczymi do tej ustawy. Przyczyną powstania MSR była – oceniana przez Unię jako nadmierna – podaż uprawnień emisyjnych. W założeniu MSR miała regulować rynek, zwiększając bądź zmniejszając podaż uprawnień emisyjnych w zależności od potrzeby rynkowej, tak aby z jednej strony utrzymać presję transformacyjną, a z drugiej strony nie powodować nadmiernego wzrostu cen uprawnień emisyjnych, co mogłoby się przekładać na gwałtowny skok cen dla indywidualnych konsumentów.

Polska zaskarżyła tę decyzję do TSUE, argumentując, że powinna ona zostać przyjęta w procedurze jednomyślności, ponieważ znacząco wpływa na krajowy "miks" energetyczny. TSUE oddalił skargę, uznając, że art. 192 ust. 2 lit. c TFUE znajduje zastosowanie jedynie wtedy, gdy głównym celem aktu prawnego jest oddziaływanie na strukturę zaopatrzenia państwa w energię.

Trybunał Konstytucyjny RP uznał, że TSUE, wprowadzając dodatkowe kryterium interpretacyjne – tzw. „pierwszy zamierzony rezultat” – dokonał nieuprawnionej zmiany treści traktatu. W ocenie TK:

  • doszło do naruszenia zasady przyznania kompetencji (art. 5 TUE),
  • przekroczono granice zgody udzielonej przez Polskę przy ratyfikacji traktatów unijnych (art. 90 ust. 1 Konstytucji),
  • podważono zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji),
  • naruszono zasadę nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1).

Trybunał stwierdził, że wykładnia zaprezentowana przez TSUE omija wymóg jednomyślności Rady i ogranicza wpływ Polski na unijne decyzje dotyczące polityki energetycznej i klimatycznej – a więc wykracza poza zakres zgody wyrażonej w procedurze ratyfikacyjnej. W konsekwencji Trybunał uznał, że interpretacja unijnej normy prawnej narusza art. 2, 7, 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie TK nie orzekł o zgodności z Konstytucją samej ustawy implementującej dyrektywę ETS, umarzając postępowanie w tym zakresie ze względów formalnych.

Wyrok nie unieważnia przepisów TFUE, lecz kwestionuje sposób ich interpretacji jako sprzeczny z Konstytucją RP. Wyrok nie odnosi się również do regulacji zawartych w ustawie z 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz w aktach wykonawczych do tej ustawy, gdyż, jak już wskazano uprzednio, nie zostały one wskazane jako przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. Zgodnie z orzeczeniem, do władz ustawodawczej i wykonawczej należy podjęcie odpowiednich działań w celu jego wykonania. Wyrok wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma moc powszechnie obowiązującą.

Podsumowując Wyrok TK nie zmienia obowiązujących przepisów – zarówno krajowych jak i europejskich. Stanowi on bardziej wyraz politycznego sprzeciwu wobec sposobu podejmowania decyzji w UE (które powinny być podejmowane jednomyślnie). Szczególnie jeśli te decyzje wpływają na wybór źródeł energii przez państwo.

Zapadł wyrok. Co dalej z ETS?

Prawdopodobnie, głównie ze względu na trwający kryzys konstytucyjny - w obecnym stanie prawnym, nie wywoła on żadnych skutków prawnych. Zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunał Konstytucyjnego m.in. w sprawach zgodności z Konstytucją, podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym dany akt normatywny został ogłoszony, a jeżeli akt nie był ogłoszony – w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”.

Do dnia dzisiejszego, wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie są publikowane w dziennikach urzędowych, a ich treść dostępna jest jedynie na stronie internetowej Trybunału. Wynika to z uchwały Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2024 r. w sprawie przeciwdziałania negatywnym skutkom kryzysu konstytucyjnego w obszarze sądownictwa (M.P. z 2024 r., poz. 1068). W uchwale tej przyjęto, że:

  • Rada Ministrów uznaje, że Trybunał Konstytucyjny w aktualnym składzie jest niezdolny do wykonywania zadań określonych w art. 188 i art. 189 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz że
  • Rada Ministrów wyraża stanowisko, zgodnie z którym ogłaszanie w dziennikach urzędowych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego mogłoby doprowadzić do utrwalenia stanu kryzysu praworządności. Wobec tego – Rada Ministrów uznaje, że nie jest dopuszczalne ogłaszanie dokumentów, które zostały wydane przez organ nieuprawniony.

W kontekście braku publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego warto również zwrócić uwagę na opinię Komisji Weneckiej – organu doradczego Rady Europy, złożonego z niezależnych ekspertów w dziedzinie prawa konstytucyjnego i międzynarodowego, sędziów sądów najwyższych i trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich, członków parlamentów narodowych oraz urzędników służby cywilnej – których celem jest zapewnienie demokratycznego i sprawnego funkcjonowania instytucji państwowych oraz ochrona praw człowieka.

W swojej opinii Komisja wskazała, że: „W przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w których wydaniu uczestniczył jeden lub więcej nieprawidłowo wybranych sędziów, może być zastrzeżone, że orzeczenia te będą podlegały wzruszeniu w ramach procedury wznowienia postępowania (…), ale niemniej jednak muszą one zostać opublikowane. Wszystkie inne orzeczenia muszą zostać opublikowane bez jakiejkolwiek ingerencji ze strony rządu. Postąpienie w jakikolwiek inny sposób i przyzwolenie rządowi na weryfikację mocy prawnej orzeczenia «stanowiłoby rażące naruszenie niezależności sądu oraz rządów prawa.”

Minister Spraw Zagranicznych Radosław Sikorski, w piśmie z dnia 16 kwietnia 2024 r., w nawiązaniu do pisma z dnia 27 marca dotyczącego wszczęcia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania na wniosek grupy 100 posłów, odmówił przedstawienia pisemnego stanowiska, powołując się na uchwałę Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego. Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. Radosław Sikorski odmówił również udziału w rozprawie. Mając na uwadze powyższe - raczej nie należy liczyć na opublikowanie wyroku. Z całą pewnością będzie jednak budził sporo emocji.

1https://tradingeconomics.com/commodity/carbon

2https://ets2koszty.pl - autorami raportu są Wanda Buk - była podsekretarz stanu w Ministerstwie Cyfryzacji oraz Marin Izdebski - były dyrektor Departamentu Spółek Paliwowo-Energetycznych w Ministerstwie Aktywów Państwowych

Podstawa prawna:

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959 z dnia 10 maja 2023 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii oraz decyzję (UE) 2015/1814 w sprawie ustanowienia i funkcjonowania rezerwy stabilności rynkowej dla unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U. 2015 poz. 1223 ze zm.)

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483)